II OSK 2691/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 588/18 w sprawie ze skargi S.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 588/18, oddalił skargę S. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...]w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentów. Zaskarżonym postanowieniem - po rozpatrzeniu zażalenia S. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...], którym nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy ogrodzenia nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po jego uzyskaniu pozostałych dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) – utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając oddalenie skargi S. R. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 252/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (uchylając zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...] listopada 2015r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego) stwierdził, że: "Analiza art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w obowiązującym na dzień 11 czerwca 2015 r. (data wniosku o wszczęcie postępowania), wskazuje, iż "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m" wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Co prawda nie budzi wątpliwości, iż wzniesione przez skarżącego ogrodzenie ma wysokość 1,77 m i nie znajduje się od strony drogi, ulicy, placu ani torów kolejowych jednak organ nie wyjaśnił czy nie sąsiaduje z innym miejscem publicznym, co przesądzałoby o konieczności dokonania zgłoszenia. (...) Konkluzja ta dotyczy także zwrócenia się do Wojewody [...], celem ustalenia jak zakończyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego ogrodzenia dokonanego zgłoszeniem z dnia 5 maja 2015 r." W konsekwencji Sąd stwierdził, że "(...) po ustaleniu czy zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia było wymagane przepisami prawa oraz wyjaśnieniu czy sprzeciw został wniesiony skutecznie, organ odwoławczy podejmie decyzję kasacyjną ze wskazaniem na konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. W przeciwnym wypadku utrzyma w mocy rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego". W ocenie Sądu, organ odwoławczy - kierując się treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - zalecenia wynikające z ww. wyroku wykonał. Jak ustalił organ odwoławczy, sprzeciw Prezydenta [...] został wniesiony skutecznie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/16, oddalił skargę S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...], wnoszącą sprzeciw w stosunku do zgłoszenia budowy ogrodzenia. Ponadto, z materiału dokumentacyjnego w sprawie wynika (protokół oględzin z dnia 26 czerwca 2017r. wraz załącznikami, w tym dokumentacją zdjęciową), że sporne ogrodzenie usytuowane na terenie działki nr [...] obręb [...] sąsiaduje z miejscem publicznym, ciągami pieszymi i pieszo – jezdnymi. W związku z powyższym zasadnie organy administracji przyjęły, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, tj. obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. Ponadto, wykonanie ogrodzenia na działce niezabudowanej powoduje powstanie obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia kwestii wyboru właściwego reżimu prawnego legalizacji zrealizowanej inwestycji w postaci ogrodzenia kluczowe znaczenie ma ocena statusu tego ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa dają podstawę do stwierdzenia, iż art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Prawidłowo więc organ (po zrealizowaniu wytycznych wynikających z wyroku WSA z dnia 15 grudnia 2016r.) zastosował tryb wynikający z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego można zastosować tylko wobec jednoznacznego stwierdzenia, że samowolne wzniesienie ogrodzenia wymagało w dacie budowy zgłoszenia. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie, wobec czego organ zasadnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. dokumentów. Pozytywna ich ocena (w razie przedłożenia) będzie podstawą do wdrożenia kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego. Istotne jest przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Skargą kasacyjną S. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w sytuacji gdy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał szeregu naruszeń prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, których rezultatem było utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r., którym nałożono obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy ogrodzenia nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po jego uzyskaniu pozostałych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był uchylić wskazane postanowienie w całości; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez: a) przyjęcie, że sporne ogrodzenie wykonane zostało w sąsiedztwie miejsca publicznego - ciągów pieszych i pieszo - jezdnych, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego potwierdzającego powyższe założenie;b) zaniechanie przez Sąd ustalenia czy działki, z którymi sąsiaduje ogrodzenie wzniesione przez skarżącego, mają charakter "drogi, ulicy, czy innego miejsca publicznego", w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r., w sytuacji gdy wskazany przepis nakłada obowiązek dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia jedynie w sytuacji, gdy jest ono realizowane na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z drogą, ulicą lub innym miejscem publicznym; c) nieuwzględnienie przez Sąd opinii mgr inż. D. K. z dnia 20 lipca 2015 r. bez wskazania przyczyn pominięcia wskazanego dokumentu; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r., poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2015r. znak [...] stanowi skuteczny sprzeciw wobec wniesionego przez skarżącego zgłoszenia, w sytuacji gdy sprzeciw nastąpił po upływie terminu sprecyzowanego we wskazanym przepisie; 2) art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015r. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy ogrodzenie wykonane nie stanowi samowoli i zostało wzniesione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a S. R. dopełnił wszystkich formalności niezbędnych do jego posadowienia na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z: opinii z dnia 20 lipca 2015 r. sporządzonej przez mgr inż. D.K. na okoliczność, iż skarżący nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia wykonania ogrodzenia, a także na okoliczność, iż sprzeciw wyrażony przez Prezydenta [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. został dokonany z przekroczeniem ustawowego terminu (w aktach sprawy); zgłoszenia wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę na okoliczność, iż wpłynęło ono do organu dnia 5 maja 2015 r. (w aktach sprawy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] stanowi skuteczny sprzeciw wobec wniesionego przez skarżącego zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia, a także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: przyjęcie, że sporne ogrodzenie zostało wykonane w sąsiedztwie miejsca publicznego i zaniechanie ustalenia, czy działki, z którymi sąsiaduje przedmiotowe ogrodzenie mają charakter "drogi, ulicy, czy innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz nieuwzględnienie opinii mgr. inż D. K. z dnia 20 lipca 2015r. Podkreślić należy, iż zgodność z prawem wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], była przedmiotem postępowania zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 623/16 oddalił skargę S. R. na powyższą decyzję Wojewody, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1531/17, oddalił skargę kasacyjną S. R. od powyższego wyroku z dnia 21 lutego 2017 r. W przywołanym wyżej postępowaniu sądowoadministracyjnym prawomocnie przesądzono o prawidłowości wniesienia przez Prezydenta [...] sprzeciwu od zamiaru wybudowania przedmiotowego ogrodzenia, wyrażając przy tym stanowisko co do zachowania przez Prezydenta [...] 30-dniowego terminu do jego wniesienia oraz co do okoliczności, że zamiar przedmiotowej budowy dotyczył ogrodzenia od strony innego miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, co oznacza, że skarżący był zobowiązany do dokonania zgłoszenia przedmiotowej budowy. Z tych przyczyn należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko organy i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tych też przyczyn przeprowadzenie dowodów z dokumentów (opinii z dnia 20 lipca 2015r. pn. Ocena prawidłowości wydania decyzji nr [...]z dnia [...].06.2015 wydanej przez Prezydenta [...] oraz zgłoszenia wykonania robót budowlanych) podważających - zdaniem skarżącego - zasadność wniesienia przez Prezydenta [...] sprzeciwu, nie mogło odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku. Przy czym podkreślenia wymaga, iż w związku z faktem, że wskazane przez stronę dokumenty znajdują się w aktach sprawy, to podlegały one ocenie z urzędu, bez względu na to, czy strona składała stosowny wniosek dowodowy. W konsekwencji powyższych ustaleń nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, a także zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa, o której mowa powyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane, pomimo skutecznie wniesionego przez Prezydenta [...] sprzeciwu (decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]), co wypełnia dyspozycję art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji zasadnie organ nadzoru wszczął przewidzianą w art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane procedurę zmierzającą do legalizacji przedmiotowego, samowolnie wykonanego ogrodzenia, a co za tym idzie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji. Zwrócić należy przy tym uwagę, że podjęte w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym - w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego - postanowienia, realizowały wytyczne zawarte w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 252/16. Sąd w wyroku tym - uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy przedmiotowego ogrodzenia - jednoznacznie wskazał, że po ustaleniu, czy zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia było wymagane przepisami prawa oraz wyjaśnieniu czy sprzeciw został wniesiony skutecznie, organ odwoławczy podejmie decyzję kasacyjną ze wskazaniem na konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. Na związanie organów administracji i Sądu powyższym wyrokiem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1364/18. Przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Z tych wszystkich względów przywołane powyżej zarzuty kwestionujące zasadność wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 49b ustawy - Prawo budowlane nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.