II SA/Rz 1240/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Wydano ją w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Wójt Gminy [...] – na wniosek S.C. "[...]" M. B. i P. S.- ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działek nr ewid. 1801 i 1084 położonych w miejscowości D. dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowego i zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] D.-L. W dniu 25 stycznia 2018 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek W. G. o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. z uwagi na pozbawienie go przymiotu strony tego postępowania mimo, że jest właścicielem działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Wójt Gminy [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wznowił przedmiotowe postępowanie, po czym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Rozstrzygnięcie to – na skutek odwołania W. G. – zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Powodem był brak zbadania, czy podanie o wznowienie wniesione zostało w terminie przewidzianym w art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20117 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy [...] ponownie wznowił postępowanie zakończone jego decyzją z [...] sierpnia 2013 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. umorzył to wznowione postępowanie, stwierdzając niedotrzymanie przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Organ ustalił bowiem, że wniosek ten został sporządzony 20 grudnia 2017 r., zaś wpłynął do organu 25 stycznia 2018 r., a termin w tym zakresie wynosi trzydzieści dni i liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tym samym, został on w niniejszej sprawie przekroczony. W. G. złożył odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wypowiadanie się co do niedopuszczalności prowadzenia postępowania wznowionego, wynikającej z faktu upływu terminu na złożenie wniosku w tym zakresie, możliwe jest w formie decyzji o umorzeniu. Ponadto, odwołujący się podniósł pominięcie przez organ I instancji wytycznych Kolegium co do katalogu stron postępowania. SKO, wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] października 2018 r., uchyliło zakwestionowaną odwołaniem decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło, że organ I instancji zupełnie pominął pierwszą fazę postępowania, w której ustaleniu podlega kwestia dopuszczalności wznowienia w związku z zachowaniem terminu w tym zakresie. Tymczasem, Wójt Gminy [...] zajął się ta kwestią już w drugiej fazie postępowania wznowieniowego tj. w postępowaniu co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. SKO wskazało jednocześnie, że w przypadku stwierdzenia w toku wznowionego postępowania, że wniosek o wznowienie nie został złożony w ustawowym terminie, organ I instancji winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, by bez wątpliwości stwierdzić, że podanie strony zostało złożone po upływie terminu z art. 148 K.p.a. Zdaniem Kolegium, podstawowe informacje w zakresie daty dowiedzenia się o wydaniu decyzji posiada pominięta w danym postępowaniu strona, a zatem przede wszystkim należało się zwrócić do niej o udzielenie wyjaśnień w tym przedmiocie. Ponadto, SKO zwróciło uwagę, że w piśmie z dnia 17 stycznia 2018 r. – w związku ze złożeniem przez W. G. w jednym piśmie wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania i o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2013 r. – poinformowało stronę o konieczności złożenia odrębnego podania o wznowienie do organu właściwego tj. Wójta Gminy [...] i pouczyło o treści art. 66 § 2 K.p.a. Kolegium podniosło też, iż jeśli strona brała udział w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, to mogła w jego trakcie posiąść też wiedzę o poprzedzającej to postępowanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Konieczność wyjaśnienia zatem, w którym momencie strona dowiedziała się o decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2013 r. stała się podstawą uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. SKO podkreśliło, że jeśli zostanie ustalone, iż termin nie został zachowany, to wszczęte postepowanie wznowieniowe należy umorzyć. Jeśli natomiast terminu tego dotrzymano, to należy przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich jego stron i wydać odpowiadającą prawu decyzję. W. G. zaskarżył decyzję SKO z dnia [...] października 2018 r. w drodze sprzeciwu zaznaczając, że kwestionuje jej uzasadnienie. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 zd. pierwsze K.p.a. poprzez ustalenie za pomocą wskazań określonych w art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a. w sposób kategoryczny, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien w miejsce dotychczasowej decyzji załatwiającej sprawę wydać postanowienia tamujące wszczęcie postępowania wznowionego (o odmowie wznowienia postępowania), przez co doszło do naruszenia art. 139 K.p.a., zakazującego pogarszania sytuacji procesowej strony wnoszącej odwołanie. W ocenie wnoszącego sprzeciw, wskazany zakaz należy odnosić nie tylko do sytuacji materialnoprawnej strony, ale również i procesowej, co oznacza, że jeśli strona "doczekała się" postanowienia o wznowieniu postepowania, to ma już nabyte prawo procesowe do uzyskania decyzji na podstawie art. 151 K.p.a. bądź art. 105 K.p.a. W sprzeciwie zwrócono też uwagę na zignorowanie zarzutu odwołania odnoszącego się do pominięcia przez organ I instancji szeregu stron postępowania. Ponadto, zdaniem składającego sprzeciw, zalecone przez Kolegium ustalenie terminowości wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie wypełnia wymogów innego niż uzupełniający (dodatkowy) zakresu postępowania dowodowego w rozumieniu art. 136 § 1 K.p.a. Jeśli więc Kolegium ustaliłoby, że nie było podstaw do wznowienia postepowania, to winno wówczas na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić decyzję i odmówić wznowienia. Wnoszący sprzeciw podniósł także zarzut naruszenia art. 391 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji z pominięciem środków komunikacji elektronicznej, pomimo wniesienia odwołania taką drogą. W oparciu o powyższe W. G. wniósł o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem, o czym przesądza brzmienie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Kontrola ta obejmuje skargi na formy działalności tej administracji wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Jedną z takich form jest decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym, w przypadku, gdy jest to decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to środkiem zaskarżenia, jaki od niej przysługuje jest sprzeciw, do którego przepisy o skardze mają odpowiednie zastosowanie (art. 64a, art. 64b § 1 P.p.s.a.). Przy rozpatrywaniu tej kategorii spraw tj. zainicjowanych sprzeciwem, istotne jest brzmienie art. 64e P.p.s.a. Zgodnie więc z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to tym samym, że zakres oceny sądowej w takim przypadku ma mniejszy wymiar niż wówczas, gdy postępowanie wszczęto na skutek skargi, Zadaniem Sądu jest zaś dokonanie analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za uzasadnione skorzystanie z przedmiotowego unormowania i oceny, czy rozstrzygnięcie takie było właściwe w warunkach konkretnej sprawy, czy też organ bezzasadnie uchylił się od jej merytorycznego rozpoznania, do czego zobowiązuje go obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności postępowania. Wedle powołanego art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie ma więc wyjątkowy charakter. Zasadniczo bowiem organ odwoławczy przejmując do rozpoznania sprawę powinien ją rozstrzygnąć co do meritum. Jego rolą nie jest więc tylko dokonanie kontroli decyzji organu I instancji. Przesłanką wydania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 K.p.a. jest zatem tylko sytuacja, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzając go wprawdzie, lecz w sposób uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. Przy stosowaniu tej podstawy rozstrzygania organ odwoławczy winien mieć zatem jeszcze na uwadze treść art. 136 K.p.a., który daje możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tylko, jeśli zachodzi konieczność postępowania dowodowego w znacznej części, a ma to decydujące dla sprawy znaczenie, zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Powodem, dla którego decyzja Wójta Gminy [...] została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania było nieprzeprowadzenie de facto jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kwestii terminowości wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wznowienie postępowania. Jak bowiem słusznie podkreśliło Kolegium, organ I instancji ograniczył się w tym zakresie tylko i wyłącznie do porównania daty sporządzenia tego wniosku (20 grudnia 2017 r.) i daty jego złożenia w organie (25 stycznia 2018 r., a w zasadzie powinna to być data 23 stycznia 2018 r., bowiem wówczas wniosek nadano drogą pocztową) z datą kwestionowanej nim decyzji ([...] sierpnia 2013 r.), co jest niewystarczające do ustalenia, czy miesięczny termin z art. 148 § 1 K.p.a. został w tym przypadku zachowany. Przyczyną wznowienia, podaną przez stronę, było pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 P.p.s.a. W takim przypadku, termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, wynoszący jeden miesiąc (art. 148 § 1 K.p.a.) liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a). Oczywistym jest więc, jak to słusznie podkreślił organ odwoławczy, że to sama strona wie najlepiej, kiedy dowiedziała się o treści ostatecznej decyzji, którą zamierza wzruszyć. Dlatego też podstawową czynnością organu, do którego wpłynęło podanie o wznowienie postępowania z wymienionej wyżej przyczyny (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) winno być wystosowanie do tej strony pisma wzywającego o wyjaśnienia w tym przedmiocie. Poza tym, Kolegium zwróciło jeszcze uwagę na dwie kwestie, bardzo istotne z punktu widzenia obliczenia terminu na złożenie wniosku o wznowienie. Pierwszą z nich jest okoliczność, iż w grudniu 2017 r. W. G. wystąpił w jednym piśmie równocześnie z dwoma wnioskami tj. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2013r. oraz o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W związku z powyższym oraz treścią art. 66 § 1 i § 2 K.p.a. Kolegium – w piśmie z dnia 17 stycznia 2018 r. - zawiadomiło stronę o konieczności złożenia odrębnego podania o wznowienie postępowania tj. do właściwego organu, którym w tym przypadku jest Wójt Gminy [...]. Pouczyło jednocześnie o brzmieniu art. 66 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1 (dotyczącym potrzeby takiego oddzielnego wniosku), w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Drugą natomiast podniesioną przez organ, a także ważną okolicznością jest to, że informacje o fakcie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy strona mogła uzyskać w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, co uzasadnia potrzebę zapoznania się z dokumentacją tego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że kwestia zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego badana winna być przez organ we wstępnej fazie postępowania wywołanego takim wnioskiem. Ma ona bowiem znaczenie pierwotne i bez jej dokładnego wyjaśnienia organ nie powinien przechodzić do fazy drugiej, w której następuje badanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy, kończące się wydaniem decyzji z art. 151 K.p.a. Sąd nie podziela jednak stanowiska wnoszącego sprzeciw, iż wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania skutkuje nabyciem przez stronę prawa do podjęcia w sprawie merytorycznej decyzji, a zatem nie ma już "powrotu" do fazy wstępnej i możliwości ponownego pochylania się nad kwestiami formalnymi. Zdaniem Sądu, stanowisko to jest błędne, bowiem kwestia terminowości złożenia środka zmierzającego do wznowienia określonego postępowania ma charakter podstawowy, a zatem z uwagi na swoją wagę może stanowić przedmiot ustaleń również i w późniejszej fazie przedmiotowego postępowania, a zatem już po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza więc, że jedyną formą zakończenia wznowionego postępowania może być ponowne rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 18.02.2011 r. II OSK 176/10, wyrok NSA z 13.09.2012 r., II OSK 889/11]. Dlatego też, w ocenie Sądu, SKO dochowało zgodności swojego rozstrzygnięcia z wymogami wynikającymi z art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzone ewidentne wady postępowania dowodowego świadczyły bowiem niewątpliwie o naruszeniu przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia sprawy kwestie miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeśli bowiem przesądzone zostanie, że W. G. składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uczynił to w terminie wynikającym z art. 148 K.p.a., to rolą organu administracji będzie przeprowadzenie wznowionego postępowania w całości. Konieczne będzie zatem ustalenie, czy zaistniała przesłanka wznowienia, a więc, czy wymienionemu przysługiwał rzeczywiście status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu. Przeprowadzenie takiego postępowania przez Kolegium pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy. Dlatego też z pewnością przekraczałoby to uprawnienia organu odwoławczego i nie stanowiłoby tylko ograniczonego ze swej istoty postępowania uzupełniającego z art. 136 K.p.a. Natomiast ustalenie, że termin na złożenie podania o wznowienie postępowania nie został przez W. G. dotrzymany musiałoby skutkować umorzeniem wznowionego postępowania. Przy czym, wyjaśnienie tej kwestii wymaga podjęcia w sprawie szeregu zaleconych przez Kolegium czynności tj. od zwrócenia się do samej strony, poprzez ustalenie daty doręczenia jej wskazywanego wyżej pisma tego organu z 17 stycznia 2018 r. (wskazującego na potrzebę odrębnego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie do właściwego organu) aż do zapoznania się z dokumentacją postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i inne czynności, jakie jeszcze w sprawie mogą okazać się konieczne. Trudno uznać, że mogą mieć one tylko i wyłącznie charakter uzupełniających w rozumieniu art. 136 K.p.a. W tym miejscu jako zupełnie niezrozumiały należy ocenić zarzut wnoszącego sprzeciw dotyczący kategorycznego sformułowania przez Kolegium zalecenia wydania w ponownym postępowaniu postanowienia o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji naruszenia zakazu reformationis in peius z art. 139 K.p.a. (tj. pogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się). SKO w żadnej części uzasadnienia swojej decyzji nie przesądziło wyników zaleconych organowi I instancji ustaleń w zakresie terminu złożenia przez W. G. wniosku o wznowienie. W obszernym wywodzie przedstawiło sposoby takiego ustalania, po czym na samym końcu wyszczególniło rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w następstwie pozyskanych informacji. Przy czym, nie ma tam w ogóle mowy o potrzebie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a to wobec faktu, iż takie wznowienie miało już miejsce, a postanowienie w tym przedmiocie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ I instancji przeszedł więc już do drugiej fazy postępowania wznowieniowego i to w jej toku ma wyjaśnić, czy zachowano termin z art. 148 K.p.a. Jeśli ustali, że terminu nie dotrzymano, to zobligowany będzie do umorzenia postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu sprzeciwu dotyczącego naruszenia art. 391 § 1 pkt 1 K.p.a. należy podnieść, że także on jest nieuzasadniony. Zgodnie z tą regulacją, doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Rzeczywiście, odwołanie W. G. przybrało opisaną w tym przepisie formę, jednak zdaniem Sądu, nie obligowało to SKO do doręczenia stronie wydanego w drugiej instancji rozstrzygnięcia również za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Stanowisko to Sąd uzasadnia faktem, iż w części wstępnej przedmiotowego środka zaskarżenia wyraźnie wskazany został adres do doręczeń. Dlatego też słusznie Kolegium wykorzystało go do dokonania doręczenia. Poza tym, nawet jeśliby uznać zasadność stwierdzenia o naruszeniu treści powołanego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, to nie miało to jakiegokolwiek znaczenia dla wyniku tej sprawy. Strona skorzystała bowiem skutecznie z możliwości zaskarżenia decyzji organu II instancji poprzez złożenie sprzeciwu, który został merytorycznie rozpoznany przez Sąd. Z kolei w odniesieniu do argumentu o zignorowaniu przez Kolegium zarzutu odwołania dotyczącego kręgu stron postępowania podnieść należy, że faktycznie Kolegium nie omówiło szerzej tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji, ale można to uzasadnić tym, że skoncentrowało się na podstawowej dla sprawy okoliczności tj. terminowości w zakresie wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wznowienie postępowania. Determinuje zaś ona sposób rozstrzygnięcia sprawy, gdzie jednym z możliwych sposobów zakończenia sprawy jest umorzenie postępowania, kiedy organ nie będzie mógł rozważać, czy przyczyna wznowienia zaistniała. Poza tym, SKO zaznaczyło, że ustalenie zachowania terminu z art. 148 K.p.a. skutkować będzie koniecznością przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich jego stron. Zaleciło więc tym samym właściwe ustalenie kręgu tych stron. Należy też podnieść, że wprawdzie w rozdzielniku pierwszej swojej decyzji tj. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy [...] wskazał tylko wnioskodawcę oraz inwestora, natomiast już w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. zdecydowanie rozszerzył ten krąg o szereg innych osób, uznając, że posiadają one przymiot strony toczącego się przed nim postępowania. Konkludując, Kolegium wykazało w sposób dostateczny, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z tych względów sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.