II OSK 714/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 528/18 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 528/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi K. M. (skarżący) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a to: art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego; art. 51 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego; art. 51 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badania legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do robót, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W oparciu o przytoczone zarzuty WINB wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu organ przypomniał, że roboty budowlane, będące przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zwrócił uwagę, że skoro Sąd I instancji podzielił ocenę prawną organów nadzoru w tym zakresie, to kwestia potencjalnego naruszenia prawa własności przy wykonywaniu tego rodzaju robót stanowi kwestię cywilnoprawną, zaś organy nadzoru budowlanego nie mogą być wykorzystywane do zastępowania sądów powszechnych. Wskazując na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 podniósł, że "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Ponadto zwrócił uwagę, że jak wyjaśnił w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie proceduralne polegające na tym, iż inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Jednocześnie organ wskazał, że to ustawodawca wytypował w jakich przypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego możliwe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze oświadczenia. Tym samym, zdaniem organu, oznacza to, że tylko w tych przypadkach i w tych sprawach inwestor może złożyć takie oświadczenie, zaś organ może żądać złożenia takiego oświadczenia. Ponadto WINB podniósł, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej. Tym samym, w ocenie organy, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że kwestia ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jednym z elementów stanu faktycznego, który musi zostać wyjaśniony przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że sądy wielokrotnie podkreślały, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością, a więc nie zajmują się kwestiami regulowanymi przez prawo cywilne. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że również doktryna przedmiotu opowiada się przeciwko analizowaniu w toku postępowania naprawczego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że, podobnie jak w orzecznictwie, w doktrynie wskazuje się, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego, co w rezultacie może prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takich zaś okolicznościach pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed Sądem powszechnym. Powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, świadczy o tym, że nie jest rolą organów rozstrzyganie kwestii własnościowych, zastrzeżonych dla sądu cywilnego. Organ podniósł, że istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, który należy rozumieć w pierwszej kolejności jako zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy WINB wyjaśnił, że w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Organ wskazał również na treść wyroku o sygn. akt II OSK 2/14 z dnia 28 sierpnia 2015 r. oraz wyroku o sygn. akt II OSK 2284/14 z dnia 30 maja 2016 r, w których to NSA kategorycznie sprzeciwił się takiemu wykładaniu uchwały II OPS 2/10, które nie znajduje potwierdzenia w jej treści. W rezultacie organ wyjaśnił, że należy uznać, że zapadły wyrok Sądu I instancji nie może się ostać, gdyż kwestia naruszenia prawa własności należy do kognicji sądów powszechnych, a nie do postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Tym samym w przeciwnym wypadku byłaby to ingerencja organów nadzoru budowlanego w rozstrzyganie o uprawnieniach właścicielskich co jest domeną sądów powszechnych. Przypomniał ponadto, iż rolą organów nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego jest czuwanie nad zgodnością zabudowy z normami prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługują na uwzględnienie z zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowalnego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego oraz poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowalnego w ramach prowadzenia postępowania w trybie tego przepisu mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w sytuacji, gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowalnego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienia do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć należy, że z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, na której treść powołuje się skarżący kasacyjnie organ, wynika wyłącznie to, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu naprawczym nie bada się kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych. Założyć należy, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracyjnych. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13, z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16, Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, uw. 11 do art. 51; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 3 do art. 51). W związku z powyższym dopiero po ustaleniu przez organ, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowalnego (w odniesieniu do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jeśli w sposób istotny roboty budowalne odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach), z uwagi na konieczność zastosowania art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego zajdzie konieczność ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora na cele budowalne. Z powyższych wywodów wynika jednocześnie, że nie jest zasadny ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust 1 Prawa budowalnego, z tego powodu, że postępowanie nie dotyczy robót budowalnych, w odniesieniu do których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.