II SA/Rz 1048/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- II SA/Rz 1048/18 UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. AP zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1. wskazanie, począwszy od 1 lutego 2013 r. do chwili złożenia wniosku, jak kształtowało się uposażenie pracowników Urzędu Miejskiego w [...], wraz z podaniem wykształcenia, stanowisk służbowych, komórki organizacyjnej, w jakiej zatrudniony jest poszczególny pracownik oraz jego stażu pracy; 2. wskazanie daty dziennej przyznania pracownikom podwyżek; 3. wskazanie wszystkich awansów na stanowiskach urzędniczych w okresie od 1 lutego 2013 r. do dnia złożenia wniosku, wraz z uwzględnieniem awansów na stanowiska kadry zarządzającej, poprzez podanie wydziału, stażu pracy, stanowiska pracy z jakiego miał miejsce awans oraz daty ostatniego awansu. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił udostępnienia skarżącej wnioskowanej informacji ze względu na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podniósł, że zakres podmiotowy wnioskowanej informacji, obejmujący ponad 90 osób, szczegółowość danych dotyczących wszystkich zmian każdego elementu wynagrodzenia oraz czasookres żądanej informacji pozwalają zakwalifikować wnioskowaną informację jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) – dalej: "u.d.i.p.". Wobec powyższego, organ zwrócił się do skarżącej o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, jednakże udzielona przez nią odpowiedź nie wykazała – zdaniem organu – okoliczności wskazanych w wezwaniu. Skarżąca podniosła bowiem, że w jej ocenie wnioskowana informacja jest informacją publiczna prostą, zaś w przeciwnym wypadku uznanie jej za szczególnie istotną dla interesu publicznego podyktowane jest jawnością wydatkowania środków publicznych. Taka zaś argumentacja nie mogła zostać uwzględniona, gdyż przygotowanie żądanej informacji wymagało by dokonania kwerendy ponad 90 teczek akt osobowych, analizy zwartych w nich zakresów czynności i ich zmian, pisemnych poleceń służbowych, upoważnień i pełnomocnictw oraz indywidualnych decyzji podjętych w przedmiocie wynagrodzeń. Niezbędna byłaby także weryfikacja dokumentów finansowo – płacowych w celu ustalenia kwotowych skutków zmian elementów wynagrodzenia określanych procentowo, jak dodatki specjalne, premie regulaminowe lub nagrody, jak również weryfikacja decyzji pracodawcy w postaci zbiorczych list o wypłacie dodatkowego wynagrodzenia rocznego oraz nagród specjalnych. Finalna baza danych w kształcie pliku kalkulacyjnego, z której możliwe byłoby wygenerowanie żądanej informacji musiałaby liczyć 6 arkuszy (osobno dla każdego roku), a każdy arkusz liczyłby około 200 – 300 wierszy uwzględniających pracowników z wierszami do odnotowania każdorazowej zmiany składników ich wynagrodzenia i około 10 kolumn zawierających między innymi wszystkie składniki płacowe czy zajmowane stanowiska. Szacunkowo, dla przygotowania takiej bazy konieczne byłoby zatem wypełnienie około 15 000 pól. Odnosząc się natomiast do udostępnienia informacji z uwagi na jawność finansów publicznych organ podał, że kwestia ta została uregulowana ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), a przepisy tej ustawy nie stanowią samoistnej podstawy do udostępnienia informacji publicznej. W odwołaniu od tej decyzji AP zarzuciła wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, co w konwencji doprowadziło do błędnego uznania, że objęta wnioskiem informacja nosi walor informacji publicznej przetworzonej. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że sporna informacja jest informacja publiczna prostą, do udostępnienia której nie jest wymagane wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego. Z kolei kwestia wynagrodzeń za pracę wykonaną na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, będąca zarazem wydatkowaniem środków publicznych przez organy władzy, może stanowić przedmiot społecznego zainteresowania. Zdaniem odwołującej, mając na uwadze powyższe oraz art. 33 ustawy o finansach publicznych, w realiach opisywanej sprawy uznać należało, że wykazała ona istnienie szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji organ odwoławczy podał, że zakres czynności jakie musiałyby zostać podjęte przez organ, aby zrealizować żądanie strony nie ograniczałby się jedynie do technicznego uszeregowania posiadanych danych, lecz wymagałby przeprowadzenia analizy treści informacji, wobec czego żądana przez odwołującą informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Zasadnie uznał także organ I instancji, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby w opisywanej sprawie udostępnienie jej wnioskowanej informacji było ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców lub stwarzało realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, czy lepszej ochrony interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję, AP wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, polegającego na bezpodstawnym uznaniu, że żądanie skarżącej dotyczące udzielenia informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej, pomimo, iż żądane dane, ich ilość oraz charakter dotyczą w rzeczywistości informacji prostej; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; 3. art. 61 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej i wymaga uzasadnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego podczas gdy wniosek dotyczy informacji prostej, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej, naruszając tym samym prawo wnioskodawczyni do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. 4. art. 33 ust. 1 ustawy finansach publicznych, zgodnie z którym gospodarka finansami publicznymi jest jawna, a kwestie dotyczące wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej stanowią ewidentny element sfery budżetowej określonej w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co skutkowało oddaleniem skargi. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o informacje dotyczące wynagrodzeń i ich składników oraz awansów pracowników Urzędu Miejskiego w [...], które stanowią informację publiczną, wskazaną w art. 6. ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) – dalej: "u.d.i.p.". Przepis ten, wśród informacji publicznej wymienia m. in. informacje o organach władzy publicznej, ich majątku, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Niewątpliwie w skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy stanowiącego jednostkę organizacyjną gminy, zapewniającą jej obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie była kwalifikacja informacji ze względu na jej charakter. Burmistrz Miasta [...] wskazuje, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a w związku z tym uprawnienie do jej uzyskania uwarunkowane jest wykazaniem, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Problematyka ta była jednak już wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Na ich podstawie dokonano wykładni pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim jest to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). Jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15. – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11). Zwykle przygotowanie takiej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Jest przez to wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968, wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14). Przetworzenie wielu informacji prostych obejmuje często zanonimizowanie danych i usunięcie danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, choć sama czynność anonimizacji nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w dokumentach (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11). W rozpoznawanej sprawie nie może być wątpliwości, że żądana przez skarżącą informacja, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym oraz czasowym (okres 5 lat) wyczerpuje znamiona informacji przetworzonej. Jej przygotowanie nie będzie zwykłym zliczeniem czy zestawieniem wielu informacji prostych, jak sugeruje się w skardze, ale wyspecyfikowaniem określonych danych według wskazanych we wniosku kryteriów. Szczegółowa argumentacja w tym zakresie podana w decyzji organu I instancji opisuje dokładnie proces przygotowania żądanej informacji i przekonuje o uznaniu jej za informację publiczną przetworzoną. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza uprawnienie do uzyskania takiej informacji przez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Z kolei pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. W wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11 NSA wskazał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dlatego też zdaniem NSA wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Takie rozumienie wykorzystania informacji w interesie publicznym ma przeciwdziałać składaniu wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10). W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni nie wykazała, że informacje które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jej interesu, że działa ona w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowana ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa. Wskazała co prawda (dopiero w skardze), że pozyskane informacje mają na celu "w konsekwencji wyeliminowanie przypadków dyskryminacji i nierównego traktowania w Urzędzie Miasta [...]", jednakże nie wskazała jak zamierza ten cel zrealizować. Ponadto z akt sprawy, a w szczególności z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że skarżąca jest pracownikiem Urzędu Miasta i pozostaje w konflikcie z Burmistrzem i przełożonymi, a w związku z tym realizuje swój własny interes faktyczny, nie zaś interes publiczny. Skoro zaś, tak jak w niniejszej sprawie- podmiot ubiegający się o uzyskanie informacji przetworzonej nie zapewnia, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa, zasadne jest przyjęcie, że po stronie tego podmiotu nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu żądanej informacji. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.