II SA/Po 665/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Prezydent Miasta P., decyzją nr [...] (znak: [...]) z 30 marca 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku M. B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie wolnostojącej, na nieruchomości położonej przy ul P. w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb J.),. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że po złożeniu wniosku o pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji, postanowieniem z dnia 06 lutego 2018r. wnioskodawca został zobowiązany do uzupełnienia stwierdzonych nieprawidłowości. W dniu 1 marca 2018 r. inwestor złożył poprawione projekty budowlane przedmiotowej inwestycji. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza min. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie projektu przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ust. 3 tego artykułu wskazano, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu analiza poprawionych projektów budowlanych wykazała, że inwestor tylko w części wywiązał się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 06 lutego 2018r. Nie uzupełniono przedłożonych projektów w zakresie pkt 5 (tiret pierwszy) postanowienia - tj. nie doprowadzono projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru " [...]" w P., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 20 czerwca 2017 r., w zakresie §12 pkt 5a) ww. planu miejscowego, zgodnie z którym ustala się wysokość budynków mieszkalnych - nie większą niż 9,5m do kalenicy i nie większą niż dwie kondygnacje nadziemne, a w przypadku zastosowania dachu płaskiego nie większą niż 7m i nie większą niż dwie kondygnacje nadziemne – tymczasem zaprojektowany budynek ma mieć trzy kondygnacje. Ponadto nie uzupełniono przedłożonych projektów w zakresie pkt 7, tzn. nie wykazano charakteru projektowanego budynku jako budynku jednorodzinnego - przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe wskazują na zamiar realizacji budynku innego niż budynek mieszkalny jednorodzinny. Rozwijając powyższe uwagi organ wskazał, że projektant w projekcie na str. 69 oraz w uzupełnieniu wyjaśnił, że średnia wysokość w świetle pomieszczeń poddasza wynosi 162 cm i jest mniejsza niż 2m, lecz z przedłożonego projektu wynika, że budynek posiada faktycznie trzy kondygnacje nadziemne. Do trzeciej kondygnacji prowadzi klatka schodowa, na której znajdują się urządzenia techniczne- kotłownia. Organ wskazał przy tym na definicję kondygnacji określoną przepisem § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą cześć budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Dalej zauważono, że zaprojektowany układ pomieszczeń wskazuje, iż na każdej z kondygnacji mogą zostać wydzielone dodatkowe lokale mieszkalne. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że przedłożony projekt budowlany, określony jako projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego, może stanowić de facto projekt budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Co prawda, w myśl obowiązujących przepisów prawa, organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę nie posiada kompetencji do ingerencji w merytoryczny zakres projektu budowlanego, jednak art. 81 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ obowiązek nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności zgodności przyjmowanych rozwiązań. Postanowieniem z 14 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta P. sprostował wyżej opisaną decyzję w zakresie wskazanego w wierszu 5 na stronie 1 numeru decyzji - z "[...]", na "[...]" Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. wskazując, iż 1 marca 2018 r. złożono do organu I instancji wyjaśnienia, że budynek jest zaprojektowany zgodnie z § 12 pkt 5a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" gdyż ma 2 kondygnacje mieszkalne, a jego wysokość nie przekracza 9,50 m. Zaprojektowane poddasze nieużytkowe nie stanowi kondygnacji w rozumieniu § 3 ust 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ nie zawiera pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a jego średnia wysokość w świetle jest mniejsza niż 2,0 m. Zarzucono, że organ nie wskazał przepisu, z którego wynikałoby, że poziom na który można wejść klatką schodową i na którym znajdują się urządzenia techniczne, stanowi kondygnację. Nie wynika to także z treści cytowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji definicji kondygnacji. Dalej podniesiono, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisu na podstawie którego Prezydent postawił tezę, iż projekt budowlany określony jako projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego może stanowić de facto projekt budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W piśmie złożonym w dniu 1 marca 2018 r. inwestor wyjaśnił, że projekt przedstawia budynek jednorodzinny dwulokalowy i jako taki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Junikowo Południe". Złożonych wyjaśnień organ I instancji nie uwzględnił i wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wydana decyzja jest sprzeczna z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zostały spełnione wszystkie warunki udzielenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że niedopuszczalne jest uzasadnienie decyzji wskazaniem potencjalnej możliwości użytkowania obiektu w sposób inny, niż zakłada to projekt. Takie rozumowanie można zastosować właściwie w przypadku każdego projektu, więc zawsze istniałaby podstawa do wydania decyzji odmawiającej. Prezydent Miasta P. wydał zatem decyzję na podstawie swojego uznania, a nie na odstawie obowiązującego prawa, czym naruszył art. 6 K.p.a. Wydanie decyzji w taki sposób jednocześnie jest sprzeczne z art. 8 K.p.a., gdyż organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy zaś decyzje uznaniowe podważają to zaufanie. Wojewoda, decyzją z [...] 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w to miejsce przywołał podstawę prawną tj. art. 35 ust. 1 pkt 1, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymywał w mocy. W uzasadnieniu organ omówił zasadę legalizmu (art. 6 K.p.a.) oraz zasady bezstronności, proporcjonalności, równego traktowania (art. 8 k.p.a.), a także zasadę informowania (art. 9 k.p.a.). Dalej wskazał na wynikające z art. 35 Prawa budowlanego czynności i obowiązki organu architektoniczno-budowlanego. Zaznaczono, iż zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące. Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń (w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1) właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dalej zauważono, iż działka inwestora położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego symbolem 10MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W §12 planu miejscowego określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalono m.in. lokalizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej lub bliźniaczej. Organ przytoczył przy tym definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) oraz mieszkania (§ 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zaznaczył następnie, iż badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, dotyczące zarówno rodzaju, zakresu, jak i sposobu wykonywania robót budowlanych, polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz możliwości dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Nie zawsze więc to, co mieści się w granicach wyznaczonych przepisami planistycznymi, będzie jednocześnie w danym przypadku bezwarunkowo możliwe do realizacji bez naruszenia przepisów budowlanych. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, które to sprawdzenie obejmować musi także usytuowanie obiektu na działce z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewoda zauważył następnie, że z opisu planowanej inwestycji, jak również z załączonej dokumentacji projektowej wynika, iż projektowana budowa dotyczy budowy dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, bez podpiwniczenia, z poddaszem nieużytkowym o średniej wysokości 162 cm (str. 69 projektu budowlanego), który będzie ogrzewany dwoma piecami gazowymi dwufunkcyjnymi (dla każdego lokalu oddzielnie) z zamkniętymi komorami spalania usytuowanymi na poddaszu budynku (pomieszczenie 2.2.2., 2.1.2.). Dla każdego lokalu zaprojektowano po dziewięć pomieszczeń na parterze, jak i I piętrze, oraz po jednej klatce schodowej (rys. 1 i 2, str. 76 i 77 projektu budowlanego). Na poddaszu zaplanowano po dwa pomieszczenia nieużytkowe, kotłownię oraz pomieszczenie komunikacyjne (rys. 3, str. 78 projektu budowlanego). Zdaniem Wojewody z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż na działce inwestora zaprojektowano budynek trzykondygnacyjny, w którym można wydzielić więcej niż dwa lokale mieszkalne. W myśl § 3 pkt 16 warunków technicznych poprzez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnacje uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centralna wentylacja, klimatyzacyjna lub kotłownia. Zgodnie z wymienionym wcześniej rozporządzeniem za kondygnację nadziemną - należy przez to rozumieć każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną (§ 3 pkt. 18). Organ odwoławczy stwierdził, iż z przekroju budynku zamieszczonego na str. 80 i 81 projektu budowlanego (przekrój A-A i B-B) wynika, że na poddaszu zaplanowano pomieszczenia (doświetlone sześcioma oknami połaciowymi dla każdego lokalu) o wysokości w świetle powyżej 2,0 m, zatem projektowany budynek posiadać będzie trzy kondygnacje nadziemne i tym samym naruszy przepis § 12 pkt 5 lit. a planu miejscowego. Dalej wskazano, że zawarta w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mówi o przeznaczeniu budynku przez pryzmat ilości mieszkańców, ich koligacji, ilości pomieszczeń w tym kuchni, toalet - odnosi się do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Definicja budynku mieszkalnego nie określa maksymalnej ilości pomieszczeń jakie mogą się znajdować w takim budynku. Stwierdzić należy, że inwestor ograniczony jest zapisami planu miejscowego, która wskazuje maksymalną powierzchnię zabudowy, ilość kondygnacji, wysokość budynku, maksymalną powierzchnię zabudowy działki budowlanej czy intensywność zabudowy. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza to między innymi, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podzielił stanowisko, iż inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanej w pkt 5 i 7 postanowienia z 6 lutego 2018 r. Wskazał, ze organ administracji publicznej działając zgodnie z zasadą legalności powinien także rozważyć, czy przez wydawaną decyzję administracja publiczna nie uzyskuje efektu obejścia prawa, które w swej istocie, jako instytucja prawna, jest sprzeczne z prawem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu zauważono, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). W konsekwencji organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych, w granicach wyznaczonych przez art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Takie działanie organów administracji nie narusza w żaden sposób praw projektanta do podejmowania samodzielnych decyzji zgodnych z obowiązującymi przepisami, gdyż wspomniana weryfikacja dokonywana przez organy nie ingeruje w merytoryczne rozwiązania zastosowane przez projektanta w kontrolowanym projekcie, a jedynie te rozwiązania w sposób adekwatny "nazywa" (prawnie kwalifikuje) na potrzeby kontroli dokonywanej w granicach zakreślonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zwłaszcza w jego pkt 1 - co jest już niewątpliwe domeną organów administracji i znajduje dostateczne oparcie w przywołanym przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzono także, że choć K.p.a. nie reguluje expressis verbis dopuszczalności przyjmowania domniemań, w tym domniemań faktycznych (wynikających z doświadczenia życiowego), jako metody dowodzenia, to w praktyce nie budzi wątpliwości, że organ administracji jest władny dokonywać ustaleń stanu faktycznego nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie domniemań - tak faktycznych, jak i prawnych. Wojewoda zauważył, że negatywny wynik ustaleń zgodności projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż zastosowane w analizowanym projekcie budowlanym rozwiązania projektowe przedstawiają budynek trzykondygnacyjny. Na marginesie zaznaczono też, iż do przedłożonego projektu budowlanego nie załączono opisów, jak i rysunków instalacji zastosowanych w przedmiotowym budynku. Dodatkowo planowany rozkład pomieszczeń budzi wątpliwość, czy w budynku będą znajdować się tylko dwa lokale mieszkalne. Zaprojektowanie dwóch osobnych klatek schodowych może sugerować o wydzieleniu na I piętrze dodatkowych lokali. Ponadto wątpliwości budzi również sama forma budynku, dla którego zaprojektowano osobne wejścia, przyłącza kanalizacyjne, wodociągowe, gazowe i energetyczne, a także fakt, iż projektowane lokale nie będą w żaden sposób ze sobą połączone, co dowodzi wniosku, że każdy z lokali może stanowić konstrukcyjną samodzielność. Co prawda w projekcie budowlanym zastosowano jedną ścianę oddzielającą dwa lokale od siebie o grubości 0,36 m, co nie oznacza, iż poszczególne części budynku mogą stanowić samodzielność. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza, zdaniem Wojewody, możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza. Tym samym należy utrzymać decyzję organu I instancji w mocy, jednocześnie uchylając decyzję w części dyspozytywnej w zakresie powołanego art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda odnotował, że pełnomocnik inwestora pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu I instancji w dniu 1 marca 2018 r.) realizując obowiązek nałożony postanowieniem z 6 lutego 2018 r., ustosunkował się do nałożonych postanowieniem nieprawidłowości. Nawet jeżeli te wyjaśnienia nie były dla organu odpowiednie, to tego rodzaju okoliczność nie może być uznana za niewykonanie obowiązku. W sytuacji, gdy pełnomocnik inwestora wykonał wezwanie organu, okoliczność, że było ono niepełne, mogło być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych. Stąd, uwzględniając stan faktyczno-prawny sprawy Wojewoda wskazał, że przywołana przez organ I instancji w kwestionowanej decyzji podstawa prawna jest wadliwa i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy odstąpił od ponownego wezwania do uzupełnienia wniosku w zakresie ww. postanowienia Prezydenta Miasta P., gdyż inwestor w swoim odwołaniu podtrzymał swoje stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie wskazano, że decyzja organu I instancji nie jest uzasadniona merytorycznie - brakuje wyjaśnienia dlaczego poddasze zostało uznane za trzecią kondygnację. Przytoczona definicja kondygnacji nie uzasadnia stanowiska organu. Całkowicie arbitralny i uznaniowy (a także rażąco sprzeczny z materiałem dowodowym jakim jest załączony do wniosku projekt ) charakter ma ustalenie organu, że przedmiotowy projekt przedstawia budynek mieszkalny wielorodzinny. Niedopuszczalne jest uzasadnienie decyzji wskazaniem potencjalnej możliwości użytkowania obiektu w sposób inny niż zakłada projekt. Takie rozumowanie wykracza poza przedmiot wniosku, ponieważ dotyczy sposobu użytkowania obiektu, a wiec antycypuje wydarzenia, które mogą nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto takie domniemania można snuć właściwie w przypadku każdego projektu, więc zawsze istniałaby podstawa do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący powołał się także na pismo Głównego Urząd Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] 2017 r., w którym stwierdzono, że nie ma w obowiązujących przepisach wymogu, aby lokale w dwulokalowym budynku jednorodzinnym musiały mieć jakąś część wspólną, mogą być nawet rozdzielone dylatacją, zatem (jeśli są to lokale dwukondygnacyjne) mogą mieć odrębne klatki schodowe, osobne wejścia, a także osobne przyłącza i nie kwalifikuje to takiego budynku do budynków wielorodzinnych. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - w skrócie "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] 2018 r. o nr [...], którą utrzymano decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2018 r., w zakresie jakim odmówiono M. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, dwu-lokalowego położonego przy ul P. w P. ( działka nr [...], ark. [...], obręb J. ). W ocenie organów obu instancji, planowana inwestycja budowlana jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2017 r. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w myśl art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ) – statuującego tzw. prawo zabudowy – "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Z cytowanego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 K.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP), wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę powinien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę. W orzecznictwie wskazuje się, że jedną z takich regulacji jest art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, określający zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno-budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2342/10, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, między innymi: (pkt 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz (pkt 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 P.b.). Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego – potwierdzającym wyżej przedstawiony sposób interpretacji art. 4 Prawa budowlanego statuującego "prawo zabudowy" – w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatni przywołany przepis stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: (1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; (2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie inwestor zaprojektował zabudowę na działce nr [...], znajdującej się na obszarze określonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru " J. " symbolem 10 MN. Zgodnie z § 3 tego planu teren oznaczony symbolem 10MN przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W § 12 pkt 1 lit. a planu określono m.in., iż na terenie oznaczony symbolem 10MN, na działce budowlanej dopuszcza się lokalizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej. Ponadto zgodnie z § 12 pkt 5 lit. b powołanego planu wysokość budynku mieszkalnego ustalono na nie większą niż 9,5m do kalenicy i nie większą niż dwie kondygnacje nadziemne, a w przypadku zastosowania dachu płaskiego nie większą niż 7m i nie większą niż dwie kondygnacje nadziemne. W ocenie organów planowany budynek ma mieć trzy kondygnacje, a ponadto nie może zostać zakwalifikowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Organy trafnie zauważyły, iż definicję legalną "kondygnacji" zawiera § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem poprzez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Posiłkując się powyższą definicją organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z zamieszczonymi w projekcie przekrojami budynku, planowane przez inwestora poddasze ma w świetle mieć wysokość powyżej 2 metrów, zatem musi zostać uznane za kondygnację. Organ pominął jednak, iż powołany wyżej § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, iż za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m (podkreślenia Sądu). Wojewoda nie wskazał bowiem, które z planowanych na poddaszu pomieszczeń można uznać za pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, a więc spełniające wymogi o których mowa w § 72 powołanego rozporządzenia, jak też nie wykazał, aby ta część budynku stanowiła przestrzeń na urządzenia techniczne i miała średnią (podkreślenie Sądu) wysokość w świetle większą niż 2m. Inwestor w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, że średnia wysokość w świetle wynosi mniej niż 2 metry. Natomiast zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym (opis projektu zagospodarowania terenu- k 69) poddasze ma mieć średnią wysokość 162 cm. Niewątpliwie z powołanego przez Wojewodę przekroju budynku zamieszczonego na str. 80 i 81 projektu budowlanego (przekrój A-A i B-B) wynika, że maksymalna wysokość zaplanowanych na poddaszu pomieszczeń przekracza 2 metry, niemniej organ ten nie wykazał, aby średnia wysokość w świetle planowanego poddasza przekraczała te wartości, tym bardziej, że inwestor przewiduje realizację stropu pochyłego. Organy nie wezwały też inwestora do przedstawienia sposobu wyliczeń podawanej w projekcie budowlanym średniej wysokości w świetle poddasza. Reasumując ten fragment rozważań, organ odwoławczy stwierdzając, iż planowane poddasze powinno zostać uznane za kondygnację, zaniechał wskazania okoliczności potwierdzających takie stanowisko, czym naruszono wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia cały materiał dowodowego - art. 77 § 1 K.p.a. – jak i obowiązek rzetelnego uzasadnienia poczynionych ustaleń oraz wyjaśnienia przyczyn dla których odmówił twierdzeniom inwestora wiarygodności – art. 107 § 3 K.p.a. Z kolei odnosząc się do twierdzeń organu, iż projektowany budynek nie może zostać zakwalifikowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny zauważyć należy, iż aby ustalić znaczenie pojęcia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej trzeba odwołać się do art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Z treści przywołanej definicji wynika logiczny wniosek, że zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego. Zatem, w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że inwestor planuje realizować budynek mieszkalny posiadający faktyczne parametry inne aniżeli budynek jednorodzinny, to nie można byłoby udzielić pozwolenia na jego realizację z uwagi na niezgodność z przepisami planu miejscowego " Junikowo Południe" dla terenu 10MN (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ). Podzielić należy pogląd wyrażony w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., II OSK 1727/07 – publ. na: orzeczenia.nsa.gov.pl ), że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), zatem organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Kontrola projektu ze strony organów architektoniczno-budowlanych ma określone granice, a każde zaprzeczenie przez organ kwalifikacji określonych rozwiązań projektowych nie może być uznaniowe, lecz musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa. Treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi do konkluzji, że organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest zasadniczo związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego. Sam art. 35 Prawa budowlanego nie uprawnia organu do ingerencji w złożony projekt budowlany, ani też do własnej odmiennej interpretacji co do tego, czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant. Tym samym organy architektoniczno-budowlane nie mają prawa do zmiany przedmiotu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i własnej interpretacji tego, czego dotyczy załączony projekt budowlany, jeżeli jego założenia mieszczą się w pojęciu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Wielkość budynku, ilość wewnętrznych klatek schodowych, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być przekształcony w budynek mieszkalny wielorodzinny, nie stanowią, w ocenie Sądu, kryteriów określonych w art. 35 Prawa budowlanego, które powinien brać pod uwagę organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznanie przez organy, że obiekt ma inną kwalifikację, aniżeli zakłada inwestor, powinno być poparte szczegółową analizą istotną z punktu widzenia tej regulacji, a więc analizą zmierzającą do wykazania, że w budynku zaprojektowano więcej niż dwa samodzielne lokale. To z kolei wymaga precyzyjnego wskazania, gdzie konkretnie te lokale miałyby się znaleźć, z jakich składać pomieszczeń oraz czy posiadają stosowne wyposażenie pozwalające wykorzystywać je jako przeznaczone na stały pobyt ludzi. Pomocne jest odniesienie się przy tym np. do przepisów technicznych, regulujących wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych (Dział III, Rozdział 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Stwierdzenie zawarte w decyzji Prezydenta, iż "zaprojektowany układ pomieszczenie wskazuje, że na każdej na każdej z kondygnacji mogą zostać wydzielone dodatkowe lokale mieszkalne", a "przedłożony projekt budowlany określony jako projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego może stanowić de facto projekt budynku mieszkalnego wielorodzinnego", zdecydowanie nie może zostać uznane za wystarczające. Zauważyć też trzeba, iż organ odwoławczy nie stwierdził jednoznacznie, że projektowany obiekt ma być budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Użycie takich zwrotów jak "budzi wątpliwości", "może sugerować" wskazuje, iż organ ten nie jest sam przekonany o słuszności twierdzenia, iż planowany obiekt nie będzie spełniać definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Takie ogólne argumenty, jak odrębność funkcjonalna obu planowanych lokali mieszkalnych (odrębne wejścia, klatki schodowe czy przyłącza), nie są wystarczające do stwierdzenia, iż planowany budynek stanowi w rzeczywistości dwa odrębne budynki. Wojewoda nie wykazał też, aby budynek ten stanowił dwa konstrukcyjnie niezależne obiekty, stwierdzając jedynie, iż nie można tego wykluczyć mimo posiadania wspólnej ściany między planowanymi lokalami i wspólnej konstrukcji dachu. Organ odwoławczy w swojej decyzji zwrócił też uwagę, że projekt budowlany nie zawiera opisów jak i rysunków instalacji zastosowanych w przedmiotowym budynku. Nie wyjaśnił przy tym, czy brak tych opisów i rysunków stanowi brak uniemożliwiający zatwierdzenie złożonego projektu budowlanego z przyczyn formalnych, czy materialnych i czy utrudnia dokonanie oceny, jaki jest rzeczywisty charakter planowanego obiektu. Znamiennym jest, iż powyższego braku dokumentacji projektowej nie zauważył organ I instancji i nie wezwał do odpowiedniego uzupełnienia dokumentacji projektowej w tym zakresie. Tym niemniej zauważyć należy, że analiza przedłożonego projektu wskazuje jednak, iż projektant na kartach 41 i następne (karty znajdujące się pomiędzy kartą o nr 40 a 47 nie są ponumerowane) zamieścił opis instalacji centralnego ogrzewania (pkt 11.1), instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz wodociągowej (pkt 11.2.), instalacji elektrycznej (pkt 11.3). Tym bardziej powyższa uwaga organu II instancji jest niezrozumiała i niewątpliwie wymaga szerszego omówienia – także w aspekcie ewentualnej możliwości doprowadzenia wszystkich instalacji do pomieszczeń, które według projektu nie stanowią odrębnych lokali mieszkalnych. Wskazać bowiem należy, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) stanowi, że wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Przepis § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Opis techniczny, o którym mowa w ust. 1, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać m.in. przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji (ust. 2 pkt 1) oraz rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych, ogrzewczych, wentylacji grawitacyjnej, grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej, chłodniczych, klimatyzacji, gazowych, elektrycznych, telekomunikacyjnych, piorunochronnych, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi, założenia przyjęte do obliczeń instalacji oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń (ust. 2 pkt 8). Natomiast z § 12 ust. 5 lit. a rozporządzenia wynika, że część rysunkowa projektu architektoniczno - budowlanego, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna przedstawiać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe, wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego bezpośrednio z sieciami (urządzeniami) zewnętrznymi albo z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach. W realiach rozpatrywanej sprawy organ II instancji zauważył, że zabrało wymaganych rozporządzeniem elementów części rysunkowej projektu budowlanego. W opinii Sądu przy przyjętej argumentacji, że inwestor w istocie planuje budowę budynku wielolokalowego, wymagane byłoby przedstawienie rzutów i przekrojów pionowych przewidzianych w budynku instalacji oraz uwidocznienia na rysunkach projektu sposobu powiązania projektowanej instalacji. Uchylając się od podjęcia czynności dowodowych w celu wyjaśnienia tych kwestii organy uchybiły swoim obowiązkom i na podstawie niekompletnego materiału dowodowego przedwcześnie rozstrzygnęły o wniosku inwestora. W tym miejscu zauważyć również należy, iż w opisie instalacji wodociągowej projektant wskazał, że przyłączenie do sieci zewnętrznej wodociągowej w gestii wodociągów gminnych nastąpi rurą PE o średnicy 25 mmm z wodomierzem o średnicy 15 zlokalizowanym w garażu. Tymczasem z analizy pozostałej części projektu budowlanego nie wynika, aby w ramach przedmiotowej inwestycji inwestor zamierzał zrealizować garaż. Sąd zauważył też inne, niewyjaśnione w toku postępowania, rozbieżności widniejące w projekcie zagospodarowania działki, która to część projektu budowlanego podlega kontroli organów architektoniczno-budowlanych. I tak: Na karcie 70 w "opisie projektu zagospodarowania terenu" widnieje informacja o planowanych czterech miejscach postojowych dla samochodów osobowych, podczas gdy na karcie 75 w części graficznej projektu zagospodarowania terenu widnieją trzy miejsca postojowe. Ponadto w "bilansie terenu" na karcie 71 opisano działkę na której ma być realizowana inwestycja nr [...], podczas gdy przedłożony projekt i wniosek o pozwolenia na budowę dotyczy działki o nr [...] (arkusz [...], obręb J. w P.). Pojawiają się także rozbieżności w zakresie podanych w części opisowej i graficznej planu zagospodarowania terenu wartości powierzchni utwardzonej oraz powierzchni biologicznie czynnej. Powyższe, dostrzeżone przez Sąd nieścisłości, nieodnotowane i niewyjaśnione przez organy obu instancji, świadczą o niedokładnym wywiązaniu się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – art. 7 K.p.a. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a, który nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Celem wniesienia odwołania nie jest bowiem jedynie kontrola prawidłowości zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda winien zastosować się do wyrażonej prze Sąd oceny prawnej i dokonać dokładnego sprawdzenia realizacji wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym dokonania rzetelnej oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz ewentualnie rozważenia możliwości jego uzupełnienia. Dopiero po spełnieniu tych wymogów organ dokona oceny rzeczywistego charakteru planowanej zabudowy i sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Sąd rozstrzygnął także o kosztach postępowania, i stosownie do art. 200 P,p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji kwotę [...]- zł odpowiadającą uiszczonemu wpisowi od skargi.