II SA/Bk 616/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Powiatu w A. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego powiatowych dróg publicznych w powiecie a. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały W dniu [...] września 2011 r. Rada Powiatu w A., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm. dalej: "u.s.p.") oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm. dalej: "u.d.p."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego powiatowych dróg publicznych w powiecie a. (zwaną dalej: "uchwałą"). W dniu [...] sierpnia 2018 r. (data nadania pocztowego) Prokurator Regionalny w B. (dalej powoływany jako: "Prokurator") wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę w zakresie unormowania wskazanego w § 3 ust. 3, podnosząc, że ww. zapis pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 u.d.p. W postanowieniu § 3 ust. 3 uchwały, Rada Powiatu ustaliła, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Tymczasem z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. wprost wynika, że: "umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynieryjnym". Powyższe wskazuje, że Rada Powiatu podejmując uchwałę w zakresie unormowania § 3 ust. 3 dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej, albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nadto Prokurator wskazał, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zgodnie bowiem z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do działalności organów samorządu w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zabronione, jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113 oraz wyrok z dnia 23 marca 2000r., II SA/Ka 2402/00, LEX 10400). Końcowo Prokurator podkreślił, że organy samorządu terytorialnego będąc pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, są legitymowane do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy, wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. W tym stanie rzeczy, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zapisu § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwał w oparciu o przepis 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. W ocenie organu zarzut sprzeczności § 3 ust. 3 omawianej uchwały z przepisem art. 40 ust. 5 u.d.p. uznać należy za uzasadniony. Ten ostatni przepis stanowi bowiem wprost, że w przypadku tego rodzaju zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata ta obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni, przez okres których trwało takie zajęcie. Przyjęcie natomiast przez Radę Powiatu innego niż przewidziany wprost w ustawie sposobu obliczania omawianej opłaty, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego dla takiej regulacji, należy ocenić jako sprzeczne z powołanym wyżej art. 40 ust. 5 u.d.p. Do odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu w A. dołączyła uchwałę z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w sprawie uwzględnienia skargi wniesionej przez Prokuratora Regionalnego w B. na opisaną na wstępie uchwałę. Na wezwanie Sądu do nadesłania oświadczenia, czy strona skarżąca podtrzymuje swoją skargę wobec podjęcia przez Radę uchwały o uwzględnieniu skargi, Prokurator w piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. podtrzymał wzniesioną skargę. Prokurator podkreślił, że sam fakt uwzględnienia skargi i dostrzeżenie przez Radę wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Jak wynika bowiem z treści odpowiedzi Rady Powiatu zaskarżona uchwala nie została uchylona i nadal pozostaje w obrocie prawnym, a tym samym nadal wywołuje skutki prawne. Co więcej również uchylenie przez Radę zaskarżonego przepisu nie mogłyby skutkować umorzeniem postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Odnosząc się natomiast do twierdzenia, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały były wydawane przez Powiatowy Zarząd Dróg w A. decyzje w oparciu o art. 40 ust. 5 u.d.p., to o ile rzeczywiście decyzje te pozostawały w zgodności z przepisami ustawy o drogach publicznych, co wynika z treści uchwały Rady Powiatu w A. z dnia [...] sierpnia 2018 r., to jednak pozostawały one w sprzeczności z § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w A., który to przepis jako obowiązujący akt prawa miejscowego winien być stosowany. Niestosowanie obowiązującego przepisu prawa miejscowego samo w sobie również jest naruszeniem prawa. Już z tego samego względu należy wyeliminować zaskarżony przepis ze skutkiem od daty jej podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie został podjęty, bowiem pozostaje on w sposób oczywisty niezgodny z przepisem rangi ustawowej i nie powinien mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych. Pozostawienie natomiast w obrocie prawnym zaskarżonego przepisu, w świetle treści uzasadnienia o uwzględnieniu skargi stworzy sytuację wewnętrznej sprzeczności wydawanych przez Powiatowy Zarząd Dróg w A. decyzji, które z jednej strony miały pozostawać zgodne z aktem rangi ustawowej, a z drugiej - pozostawały w sprzeczności z aktem prawa miejscowego, który również winien być stosowany. Ten dualizm wyeliminuje jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W ten sposób zostanie obalone również domniemanie jego zgodności z prawem. W celu obalenia domniemania legalności i wyeliminowania ze skutkiem ex tunc zaskarżonego przepisu, zasadne jest wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się samodzielnej podstawie - art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.) i nie budzi w sprawie wątpliwości. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, orzeka o nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). W myśl bowiem art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów powiatu (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jaki i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem § 3 ust. 3 uchwały wskazuje, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Uchwalenie przez Radę Powiatu w wyżej powołanym postanowieniu innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10). W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę uchwała Rady Powiatu w A. z dnia [...] sierpnia 2018r. Nr [...] w sprawie uwzględnienia skargi wniesionej przez Prokuratora na omawianą uchwałę, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie unormowania zawartego w § 3 ust. 3. Jak słusznie podkreślił Prokurator w piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. dostrzeżone przez Radę Powiatu wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zaskarżona uchwała nie została bowiem uchylona i nadal pozostaje w obrocie prawnym, a tym samym nadal wywołuje skutki prawne. Przy czym zauważyć należy, że nawet uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zakresie zaskarżonego § 3 ust. 3 uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.