I OSK 673/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 421/18 stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi J.S. i R.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 421/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. oraz R.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta [...] (dalej Uchwała) Zarząd Dzielnicy [...] (dalej Zarząd) nie wyraził zgody na umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu J. i R. S. (dalej wnioskodawcy bądź skarżący). W uzasadnieniu Uchwały Zarząd wskazał, że wnioskodawcy wraz z trójką dzieci ubiegali się o najem lokalu; zamieszkują w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Najemcą lokalu jest matka wnioskodawcy. W lokalu zameldowany jest wnioskodawca wraz z dziećmi i najemca; wnioskodawczyni nie ma stałego zameldowania. Lokal nr [...] składa się z pokoju, kuchni i łazienki - powierzchnia użytkowa wynosi 34,00 m2, a mieszkalna - 20,14 m2. W lokalu - według złożonego oświadczenia - zamieszkuje 6 osób. W protokole z 20 września 2017 r. wnioskodawczyni zeznała, że w lokalu zamieszkuje też najemca lokalu; wykazano go również w złożonym wniosku. Przeprowadzona w tym samym dniu wizja w lokalu i wywiad wśród sąsiadów nie potwierdziły, by najemca lokalu nr [...] w nim zamieszkiwał - wobec tego w lokalu na pobyt stały zamieszkuje 5 osób. Jest to niezgodne ze złożonym wnioskiem i oświadczeniem wnioskodawczyni. Średni miesięczny dochód wnioskodawców wynosi 1.942,07 zł na osobę. Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała [wniosek] negatywnie. Rozpatrując sprawę Zarząd wziął pod uwagę, że wnioskodawczyni potwierdziła nieprawdę; nadto dochody wnioskodawców przekraczają kryterium dochodowe. Wniosek rozpatrzono na podstawie § 4 pkt 2 i § 22 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. [...]., dalej uchwała mieszkaniowa). W skardze wnioskodawcy zarzucili m.in. naruszenie: - § 4 uchwały mieszkaniowej przez jego niezastosowanie; doprowadziło to do odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu oraz niezakwalifikowania i nieumieszczenia wnioskodawców na liście osób, oczekujących na najem lokalu mieszkaniowego z zasobów miasta; tymczasem wnioskodawcy spełniają kryteria, wskazane w powołanym przepisie – dochodowe i mieszkaniowe; - § 22 ust. 2 uchwały mieszkaniowej przez jego niezastosowanie, doprowadziło to do braku wnikliwej analizy sprawy, mimo ciążącego na organie obowiązku; - § 1 pkt 24 uchwały mieszkaniowej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; polegało ono - jak można tylko wywnioskować z uzasadnienia pism - na przyjęciu dochodu wnioskodawcy za jego przychód; średni miesięczny dochód dla 5 osobowej rodziny to bowiem kwota 8.000 zł (5 osób x 1.600 zł); natomiast z dokumentów, złożonych przez wnioskodawcę wynika, że jego dochód z ostatnich 6 miesięcy to kwota 25.029,59 zł; na osobę daje to 834 zł miesięcznie; wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną; - art. 6 i 7 kpa przez nieuwzględnienie wniosku, mimo naruszenia tym: a) zasady praworządności oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawców; wydano Uchwałę sprzeczną z prawem; b) wynikającej z art. 8 i 9 kpa zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady informowania stron; skutkowało to m.in. brakiem możliwości stworzenia rzeczywistego obrazu sprawy, a tym samym trafnego rozstrzygnięcia, - § 22 ust. 5 uchwały mieszkaniowej przez jego nieuzasadnione i bezpodstawne zastosowanie; tymczasem najemca mieszka w lokalu nr [...]; jest to zresztą bez znaczenia; przy rozpoznaniu wniosku liczą się bowiem kryteria, wskazane w art. 4 uchwały mieszkaniowej; wnioskodawcy spełniają je niezależnie od tego czy najemca mieszka w lokalu; - art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych przez jego niezastosowanie; przyjęto za dochód przychód wnioskodawcy - można tak wywnioskować z uzasadnienia Uchwały. Organ popełnił błędy w ustaleniach faktycznych i miało to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęto m.in. jakoby: - Wnioskodawcy nie spełniali kryterium dochodowego, określonego w § 4 pkt 2 uchwały mieszkaniowej; tymczasem na jednego członka rodziny - według złożonego zaświadczenia - przypada ok. 834 zł miesięcznie; wnioskodawczyni nie pracuje, zaś wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą; średni dochód z ostatnich 6 miesięcy wynosi 25.029,59 zł (dokumenty w aktach). W uzasadnieniu skargi rozwinięto owe zarzuty [k. 2-8 akt sądowych]. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zarzutów [k. 17-19 akt sądowych]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w judykaturze trafnie wskazuje się: "(...) uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów kpa w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki" (np. wyrok NSA o sygn. I OSK 1428/17). Sąd I instancji za trafne uznał te zarzuty skargi, gdzie wskazano, że ze stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu kwestionowanego aktu nie wynika, na jakiej podstawie dokonano w sprawie części istotnych ustaleń faktycznych. Jak stanowi § 4 uchwały mieszkaniowej, lokale z zasobu mieszkaniowego Miasta mogą być przydzielane osobom przy spełnieniu równocześnie dwu warunków. Jeden z nich dotyczy sytuacji materialnej (progu dochodowego) zaś drugi aktualnych faktycznych warunków mieszkaniowych (nie przekraczanie konkretnego metrażu na osobę). Jedną z przesłanek braku zgody na umieszczenie wnioskodawców na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu była konstatacja, że - w ich przypadku - doszło do przekroczenia progu dochodowego. Wskazano, że wynosi on 1.942 zł na osobę w miesiącu, przekraczając maksymalny określony uchwałą mieszkaniową - równy tzw. minimum dochodowemu, w rozumieniu § 1 pkt 26 tego samego aktu (kwoty tej nota bene także nie wymieniono, co nie mogło mieć jednak wypływu na wynik danej sprawy - jest ona bowiem określona normatywnie, wobec stosownego odesłania). Z treści uzasadnienia Uchwały nie wynika, na podstawie jakich dokumentów i w wedle jakich wyliczeń określono dochód na osobę w rodzinie Wnioskodawców. Nie sposób ustalić, jaki stan faktyczny miał na uwadze Zarząd podejmując Uchwałę, by skonfrontować prawidłowość wniosków z treścią zgromadzonych w sprawie dokumentów. Skarżący wywodzi, jakoby mylnie przychód z prowadzonej przezeń działalności potraktowano jako dochód. Weryfikacja tego zarzutu nie jest możliwa. Z treści uzasadnienia Uchwały nie wynika skąd wywodzono, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawców wynosił wskazaną tam kwotę. Trafnie także podnoszono, że nie było podstaw dla ustalenia, że skarżący nie spełniali wymagań, zakreślonych § 4 pkt 1 uchwały mieszkaniowej, w kontekście przypadającej aktualnie na osobę powierzchni lokalu. Wedle ustaleń organu powierzchnia mieszkalna, obecnie zajmowanego przez wnioskodawców lokalu, wynosi 20,14 m2. Oświadczyli oni natomiast, że zamieszkuje tam 6 osób - wnioskodawcy z dziećmi i najemca lokalu. Organ kwestionował zamieszkiwanie w lokalu najemcy. Nie mogło mieć to wpływu na konstatację, że - gdy w danym lokalu zamieszkuje jedynie 5 osób - także maksymalna norma, uprawniająca do ubiegania się o lokal, nie została przekroczona (5 x 6 m2 powierzchni mieszkalnej, co dawałoby 30 m2 na daną rodzinę). W myśl, powołanego przez organ w Uchwale, § 22 ust. 5 uchwały mieszkaniowej - przesłanką odmowy zakwalifikowania wniosku może być potwierdzenie w nim nieprawdy. Jednakże organ gminy nie ma w danym zakresie dowolności. Skoro poświadczenie nieprawdy może, lecz nie musi, być przesłanką odmowy zakwalifikowania wniosku, to w każdym przypadku konieczne jest rozważenie, czy podanie nieprawdziwych informacji ma istotne znaczenie - uniemożliwia prawidłowe załatwienie sprawy, jest realną przeszkodą dla dokonania istotnych w sprawie ustaleń. W danym przypadku chodziło o przesądzenie, czy wnioskodawcy wraz z dziećmi spełniają warunki, określone w § 4 pkt 1 uchwały mieszkaniowej, w kontekście wielkości powierzchni mieszkalnej. Kwestia, czy w istocie zamieszkuje tam także najemca nie mogła mieć znaczenia dla stosownej oceny w danym zakresie. Trafnie podniesiono w skardze, także bez uwzględnienia zamieszkiwania najemcy wnioskodawcy nie dysponują metrażem większym niż określony w uchwale mieszkaniowej (6 m2 na osobę). Nie jest więc wykluczone ich zakwalifikowanie do przydziału lokalu komunalnego. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że uchwała mieszkaniowa nie mogłaby nawet zawierać zastrzeżenia o obligatoryjnym odrzuceniu wniosku w przypadku poświadczenia w nim jakiejkolwiek nieprawdy. Tego rodzaju warunek negatywny uzyskania lokalu musiałby wynikać bezpośrednio z regulacji szczebla ustawowego bądź zawartego tam wyraźnego upoważnienia do wprowadzenia takiej zasady w akcie prawa miejscowego. Dopuszczalne było wskazanie w treści uchwały mieszkaniowej, że o ile - wobec przekazywania nieprawdziwych informacji - ustalenie istotnych okoliczności w sprawie nie jest możliwe, stanowi to przesłankę nieuwzględnienia wniosku. Przypadku tego rodzaju w danej sprawie jednak dotąd nie wykazano. Przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do podniesionej w skardze kwestii, czy trafnie skonstatowano w sprawie, że w lokalu nie zamieszkuje najemca. W danym zakresie uzasadnienie Uchwały jest także nazbyt lakoniczne. Nie daje to Sądowi możliwości oceny, które ustalenia miał na uwadze organ, konstatując o braku zamieszkiwania najemcy w lokalu. W uzasadnieniu przywołano wprawdzie fakt przeprowadzenia wizji w lokalu oraz wywiadu wśród sąsiadów. Nie wskazano jednak wobec jakich spostrzeżeń oraz jakich oświadczeń których osób skonstatowano o braku zamieszkiwania najemczyni w lokalu. Przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy wnioski organu w danym zakresie są prawidłowe w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak już wskazano kwestia zamieszkiwania najemcy lokalu nie może mieć znaczenia dla oceny, czy Wnioskodawcy są w ogóle uprawnieni do uzyskania lokalu z zasobów Miasta. Może być to istotne dla oceny ich faktycznej aktualnej sytuacji życiowej, w kontekście ustalania kolejności na etapie dysponowania dostępnymi lokalami. Treść uzasadnienie Uchwały nie pozwala uznać, że sprawa - przed przyjęciem danego aktu przez organ kolegialny (członków Zarząd Dzielnicy) - została prawidłowo wyjaśniona co do jej istotnych uwarunkowań faktycznych. W takim przypadku zaskarżony akt nie może być uznany za odpowiadający prawu w kontekście zasady praworządności. Słusznym jest wobec tego także zarzut naruszenia § 22 ust. 2 uchwały mieszkaniowej. Podkreślono tam obowiązek brania przez organ pod uwagę warunków mieszkaniowych w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz innych osób, zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania. Chybiony jest zarzut naruszenia Uchwałą powołanego w skardze przepisu ustawy o ochronie lokatorów, stanowiącego wyłącznie upoważnienie do określenia reguł dysponowania lokalami z zasobów gminy. W sprawie nie znajdowały zastosowania wymieniane w skardze przepisy kpa. Nie może mieć to jednak wpływu na wynik danej sprawy. Przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi w kwestii naruszenia powołanych w niej przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i kc. Organ nie wskazywał nawet, by czynił jakieś konstatacje wobec treści tych regulacji (k. 60, 62-68 akt sądowych). Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Wa 421/18 wywiódł Prezydent [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie - na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 4 pkt 2 w zw. § 1 pkt 24, 25 i 26 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. [...]) i w konsekwencji niesłuszne uznanie, że sprawa nie została prawidłowo wyjaśniona i że nie zachodziły podstawy do podjęcia przez organ uchwały o niewyrażeniu zgody na zakwalifikowanie skarżących do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do starania się o najem lokalu. Prezydent wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o orzeczenie reformatoryjne i oddalenie skargi; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych (k. 77-80 akt sądowych). Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli J. i R. S., wnosząc o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów sądowych (k. 90-92 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. § 4 pkt 2 w zw. § 1 pkt 24, 25 i 26 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. [...]). Uchwała mieszkaniowa wiąże wynajem lokalu mieszkaniowego ze spełnieniem dwu warunków: pozostawania w bezdomności albo w trudnych warunkach mieszkaniowych oraz nieprzekraczania minimum dochodowego średniego miesięcznego dochodu na jednego członka rodziny (§ 4 uchwały mieszkaniowej). Organ podejmując uchwałę w przedmiocie wpisu na listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, uzależnia jej wynik od spełnienia owych warunków. Prawidłowość uchwały uzależniona jest nie tylko od poprawności oceny stanu faktycznego i samego rozstrzygnięcia, lecz również od innych - relewantnych z punktu widzenia prawnego - kryteriów. Do jednych z nich należy należyte uzasadnienie uchwały, które umożliwi jej weryfikację (zarówno przez strony, jak i w konsekwencji - po wyczerpaniu ścieżki administracyjnej - przez sąd). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że uzasadnienie nie może być ogólnikowe (wyrok SN z 5.2.1987 r. III ARN 33/86, Lex 685810). Prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia i kompletność motywów. Z przepisów kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne winno "w szczególności" zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem winno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 55; wyrok NSA z 18.7.2017 r. II OSK 2900/15, Lex 2406694). Art. 11 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, by w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, zwykle ujmowany jest w praktyce jako zasada przekonywania. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok WSA w Opolu z 17.11.2011 r. II SA/Op 403/11, Lex 1087290; wyrok WSA w Warszawie z 16.4.2014 r. VIII SA/Wa 839/13, Lex 1468443). Konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publicznej w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury. W literaturze procesu administracyjnego ujawnianie motywów decyzji administracyjnej staje się jednym z głównych i podstawowych elementów jawności w postępowaniu administracyjnym, a kwestie kiedy i komu ujawniać te motywy traktowane łącznie dają łącznie problem zakresu uzasadniania decyzji administracyjnej (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97). Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który winien być logiczny i spójny, i który winien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010/5-6/s. 512-513; wyrok NSA z 25.10.2016 r. II OSK 110/15, Lex 2258826). Przedstawione powyżej stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa odnosi się nie tylko do decyzji administracyjnych (art. 107 kpa), lecz również odpowiednio do innych aktów z zakresu administracji publicznej, w tym do zaskarżonej uchwały (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). Zarząd w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały stwierdził, że "Średni miesięczny dochód Wnioskodawców wynosi 1.942,07 zł na osobę". Organ nie przedstawił żadnych wyjaśnień, pozwalających na weryfikację poprawności jego ustaleń w tym zakresie. Brak w uzasadnieniu Uchwały odwołania do akt sprawy i dowodów przedłożonych przez wnioskodawców. Brak również oceny co do faktów, które Zarząd uznał za udowodnione. Zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy uniemożliwia - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - skonfrontowanie prawidłowości wniosków z treścią zgromadzonych w sprawie dokumentów. Organ podejmując ponownie uchwałę będzie musiał w pierwszej kolejności należycie ustalić stan faktyczny. Następnie dopiero dokona jego oceny w świetle właściwych przepisów uchwały mieszkaniowej. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne było wypowiadanie się, co do prawidłowości zastosowania § 4 pkt 2 uchwały mieszkaniowej. Najpierw bowiem trzeba ustalić stan faktyczny, by później go ocenić pod kątem prawnym (dokonać subsumpcji). Wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie mogą uzupełniać ocen i rozważań, które winny znajdować się w uzasadnieniu uchwały (wyrok NSA z 2.6.2016 r. I FSK 1833/14, Lex 2116883). Choć Prezydent w całości zaskarżył wyrok II SA/Wa 421/18, to zarzucił mu naruszenie jedynie § 4 pkt 2 w zw. § 1 pkt 24, 25 i 26 uchwały mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie oceniał zaskarżonego wyroku w zakresie wykraczającym poza podstawy kasacyjne. W tej materii dla organu wiążące są ustalenia i ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji (zwłaszcza w kontekście wykładni § 4 pkt 1 uchwały mieszkaniowej). Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.