II SA/Rz 1057/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. II SA/Rz 1057/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [..] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia tej decyzji i pozostałych akt administracyjnych sprawy wynika, że w wyniku rozpatrzenia wniosku K.B. z [...] maja 2018 r., Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] - powołując w podstawie prawnej art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 i 4, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1-3, art. 24 ust. 1-4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 2 i art. 32 ust. 1 pkt 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz art. 104, art. 107 § 1, art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) - odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem K.B. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że K.B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym [...] sierpnia 2016 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności W orzeczeniu tym - wydanym do [...] sierpnia 2018 r. - wskazano, że niepełnosprawność istnieje od [...] maja 2016 r. W okresie jej powstania K.B. miał ukończony 24 rok życia, jednak nie kontynuował nauki w szkole ani w szkole wyższej. W tych okolicznościach nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r., gdyż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Końcowo organ podał, że mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 nie ma możliwości wydania decyzji pozytywnej z uwagi na fakt, że brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zostało przez ustawodawcę zmienione. Odwołanie od decyzji Wójta złożyła K.B. wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniła, że syn potrzebuje całodobowej opieki, dlatego nie podejmuje zatrudnienia. Utrzymuje się ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, który jednak nie wystarcza na podstawowe potrzeby. SKO nie uznało odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przytaczając treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyjaśniło, że świadczenie to przysługuje wyłącznie w przypadku, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). Wskazało, iż z zalegającego w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności K.B. wynika, że jego niepełnosprawność istnieje od [...] maja 2016 r. Jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Ponieważ jednak w okresie powstania niepełnosprawności nie była spełniona przesłanka kontynuowania nauki, decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Odnosząc się do wskazanego wyroku TK z 21 października 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Przepis ten jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła K.B., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia, że wskutek wyroku TK z 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta jest odmowa przyznania K.B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem K. Stosując wskazane wyżej kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji, jako podjętych z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego. Podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że zarówno K.B. jak i jego matka w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (17 maja 2018 r.) spełniali przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na wnioskodawczyni ciążył względem syna obowiązek alimentacyjny (nie zachodził przy tym przypadek do którego odnosi się ust. 1a), nie podejmowała ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki (pobierając specjalny zasiłek opiekuńczy, o wstrzymanie którego zwróciła się składając wniosek), a on sam orzeczeniem z [...] sierpnia 2016 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że istnieje ona od [...] maja 2016 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2016 r. U podstaw odmowy przyznania przez organy wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego znalazła się jednak regulacja zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Syn skarżącej, urodzony [...] października 1991 r., w dacie ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności miał ukończone 24 lata i jak wynika z oświadczenia jego matki, "w czasie powstania niepełnosprawności nie uczył się". W dacie złożenia przez skarżącą wniosku miał natomiast ukończone 26 lat. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów uzależniających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tj. do 18 lub w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25 roku życia, opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli niepełnosprawność dorosłej osoby która pozostaje pod jego opieką powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (25 w sytuacji kontynuowania nauki). W tym zakresie niezbędne jest uwzględnienie skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołało się na wyrażone w nim stanowisko, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle tego Kolegium stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Niespełnienie zatem przesłanki kontynuowania nauki przez K.B. w okresie powstania niepełnosprawności czyniło wg Kolegium zasadną odmowę przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z taką interpretacją wskazanego wyroku TK przez orzekające w sprawie organy trudno się zgodzić, gdyż nie uwzględnia ona wszystkich normatywnych skutków płynących z tego orzeczenia względem art. 17 ust. 1b u.ś.r. W szczególności za nieprawidłowe należy uznać stanowisko, że skoro TK nie stwierdził nieważności art. 17 ust. 1b u.ś.r., to przepis ten w stosunku do wskazanych w nim osób niepełnosprawnych powinien być stosowany tak, jakby tego wyroku nie było. Uznanie, że stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa. Problemy ze stosowaniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikają przede wszystkim z rozbieżności pomiędzy sentencją orzeczenia wyroku Trybunału w której uznano przepis ten za niekonstytucyjny (w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności), a uzasadnieniem wyroku w którym wywiedziono, że nie utracił on mocy (tj. że skutkiem wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, lecz obowiązek podjęcia działań ustawodawczych w celu poprawienie stanu prawnego, co należy wyłącznie do ustawodawcy). Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że w takim przypadku pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia TK. Zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17 (LEX nr 2426244), sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Uznanie zatem przez Trybunał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodnego z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, oznacza, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, od dnia 23 października 2014 r. tj. od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (z 2014 r., poz. 1443), orzeczenie TK weszło w życie i od tej daty okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej. Wyrok ten odnosi się bowiem do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. (wskazuje na to zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje"), a jego istotą jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponieważ przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony, skutkuje to koniecznością takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Dokonując takiej w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić za uzasadnieniem wyroku TK, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis ten jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Utracił on jednak przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Jako kluczowa w okolicznościach sprawy jawi się kwestia, że w uzasadnieniu wydanego wyroku Trybunał wskazał również, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Jak już wskazano wyżej, nie jest jednak prawnie istotne powoływanie się na ten fragment uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. I OSK 158/17, LEX nr 2298920). Mimo bowiem że zawiera ono argumentację mającą przemawiać za wydanym przez Trybunał rozstrzygnięciem, to jednak go nie zastępuje (brak jest przy tym także jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, by stanowiło ono w tym zakresie jego uzupełnienie). Uznanie za wiążący tego fragmentu uzasadnienia skutkowałoby bowiem w istocie brakiem podstaw do zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w znaczeniu uwzględniającym sentencję tego wyroku. Wynikający z niej w kontekście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymóg traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych na równi z opiekunami osób których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, powoduje, że z uwagi na brak działań ustawodawczych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje obecnie niezależnie od momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (bez znaczenia pozostaje zatem, czy opieka jest sprawowana nad dzieckiem czy dorosłym). Tożsamą ocenę prawną na tle analogicznych stanów faktycznych zaprezentowano m.in. w wyrokach: NSA z 10 maja 2017 r. I OSK 158/17 (LEX nr 2298920), WSA w Gdańsku z 27 września 2018 r. III SA/Gd 551/18 (LEX nr 255693) i z 13 grudnia 2017 r. III SA/Gd 781/17 (LEX nr 2412314), WSA w Lublinie z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Lu 246/18 (LEX nr 2543540), WSA w Łodzi z 6 grudnia 2017 r. II SA/Łd 723/17 (LEX nr 2409273) oraz WSA w Krakowie z 26 lipca 2017 r. III SA/Kr 647/17 (LEX nr 2333956). Podsumowując, w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał nie skorzystał bowiem z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części tego przepisu, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem 23 października 2014 r., tj. publikacji w Dzienniku Ustaw. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z przepisu tego nie można wywodzić normy warunkującej przyznanie tego świadczenia datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny. Dokonując zatem odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. orzekające w sprawie organy administracji wydały rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W opisanych okolicznościach konieczne było więc wyeliminowanie z obrotu prawnego tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej będą miały na uwadze stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpoznając wniosek skarżącej - stosownie do sentencji opisanego wyroku TK - zbadają, czy spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. która została uznana za niekonstytucyjną, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby pozostającej pod jej opieką.