VI SA/Wa 1769/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia na prawach strony do postępowania dot. zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób oddala skargę Pismem z 23 marca 2018 r. S. z siedzibą w [...] złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...] - [...], wszczętej na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą [...]. Skarżący uzasadnił swój wniosek celami statutowymi wymienionymi w § 6 statutu. Wymieniono tam następujące cele: - integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, - popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych, - kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, - zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Poza tym - zdaniem stowarzyszenia - za uwzględnieniem ww. wniosku przemawia interes społeczny przejawiający się w: - trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, - bezpieczeństwie w ruchu drogowym, - trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, - racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, - pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, - podwyższeniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, - w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Główny lnspektor Transportu Drogowego (GITD) odmówił wnioskodawcy – S. udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...] - [...] wszczętej na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W dniu 9 maja 2018 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, uznając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż strona nie wykazała istnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 kpa. GITD przytoczył cele statutowe stowarzyszenia określone w § 6 statutu stowarzyszenia. Następnie organ wskazał, że według § 7 statutu powyższe cele stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa. GITD podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., tj. że, ww. cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., każdy bowiem z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej [...] - [...], która jeszcze nie istnieje. Zatem - zdaniem GITD - cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na ww. linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie. GITD wskazał, że wnioskodawca nie wykazał również istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wskazany przez stowarzyszenie interes społeczny dotyczy wykonywanych przewozów osób na istniejącej linii komunikacyjnej. Ponadto organ wskazał, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje. Zatem strona reprezentuje konkurencję spółki F. Sp. z o.o., a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogli by być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów. Pismem z 16 sierpnia 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2018 r., w której zaskarżył je w całości i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu - naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku [...] Sp. z o.o.; - naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o. W skardze wskazano, że stowarzyszenie jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, mając na względzie interes społeczny, jest żywotnie zainteresowane pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, co stanowi podstawowe przesłanki dotyczące interesu społecznego, przemawiające za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Ponadto skarżący zauważył, że podejmuje wszelkie działania zmierzające do zapewnienia prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, co ma bezpośredni związek z realizacją przedstawionych wyżej celów stowarzyszenia. Skarżący podkreślił także, że za udziałem w ww. postępowaniu dodatkowo przemawia interes społeczny polegający na tym, że stowarzyszenie - jako organizacja społeczna ma pełne prawo wziąć czynny udział w postępowaniu, którego przedmiot jest zbieżny z zakresem działania członków stowarzyszenia i zaprezentować swoje poglądy. Wskazał, że wbrew stanowisku organu II instancji, interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu na prawach strony został wyczerpująco wykazany i jest to przede wszystkim sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Już tylko taki cel uzasadnia udział skarżącego w postępowaniu. Według wiedzy skarżącego (której źródła nie musi ujawniać), GITD w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób, nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia takiego zezwolenia, określonych w art. 23 ustawy o transporcie drogowym oraz nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia określonych w art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. W okresie kilkunastu lat obowiązywania wskazanych wyżej przepisów GITD ani razu nie odmówił udzielenia zezwolenia ze względu na zagrożenie istnienia już zatwierdzonych linii regularnych oraz poważnego wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych, co oznacza, że wskazane wyżej przepisy pozostają martwe. Skarżący dodał, że nie zamierza działać w celu ochrony interesów wąskiej grupy osób (podmiotów) prowadzących działalność konkurencyjną wobec strony postępowania, tylko w interesie społecznym, co zostało wykazane we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Brak obiektywnej analizy okoliczności sprawy spowodowało, że GITD przyjął błędne stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Wykładając motywy ww. rozstrzygnięcia wskazać należy, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a tym samym brak spełnienia chociaż jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji powinien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Przepisy (cele) statutowe, które w ocenie skarżącego uzasadniały dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu przytoczone zostały w części faktograficznej uzasadniania. Chodzi o postanowienia § 6 i § 7 statutu skarżącego. Zdaniem organu ww. cele statutowe nie przemawiają za udziałem tej organizacji we wnioskowanym postępowaniu. Za niespełnioną przez stowarzyszenie organ uznał także przesłankę interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższeniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w ww. zakresie. Na gruncie bowiem art. 31 § 1 kpa to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Musi być bowiem co najmniej prawdopodobne, że udział organizacji będzie korzystny dla postępowania (dla interesu społecznego). Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 kpa stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do postępowania w ww. zakresie nie może jedynie poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Niewątpliwie na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności, bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Niemniej organ nie może zastępować strony w formułowaniu zasadniczej argumentacji popierającej jej wniosek o dopuszczenie do toczącego się postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z 23 marca 2018 r, przywołała postanowienia § 6 jej statutu, nie wskazując jednak sposobu ich zastosowania w konkretnych okolicznościach sprawy. Nie wyjaśniła dlaczego określone tam cele statutowe uzasadniają jej udziału w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. Nie wykazała także, że za jej dopuszczeniem do tego postępowania przemawia interes społeczny. W postępowaniu, którego dotyczył wniosek skarżącej z dnia 23 marca 2018 r., zaistniały szczególne okoliczności. Otóż, przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku spółki F. Sp. z o.o. było udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej [...] - [...], na której to linii nikt inny nie wykonuje jeszcze działalności. Trudno w takiej sytuacji uwzględnić stanowisko skarżacej opierające się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jej sprawach na gruncie art. 31 § 1 kpa. Każde bowiem postępowanie administracyjne jest inne, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca. Nie dostosowuje ona argumentacji wynikającej z wyroków sądowych do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Posługuje się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, a przecież te argumenty nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. I tak w jednym z przywołanych przez spółkę w skardze wyroków NSA (tj. z dnia 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16) mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Zdaniem Sądu obawy stowarzyszenia wyrażane w niniejszym postępowaniu w ww. zakresie (z uwagi na fakt, że na linii regularnej [...] - [...] nikt jeszcze nie wykonuje przewozów) są przedwczesne, co dostrzegł także organ. Tak więc w niniejszej sprawie brak podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym. Stowarzyszenie nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim nie jest bowiem wskazywane przez stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Nie jest też argumentem przemawiającym za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania także wskazanie, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad tym postępowaniem, możliwe jest bowiem naruszenie przez przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób. Jak wskazała skarżąca - organ z zasady nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia takiego zezwolenia, określonych w art. 23 ustawy o transporcie drogowym oraz nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia określonych w przepisach wspólnotowych. Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii. Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżąca musiałaby być dopuszczona do każdego postępowania. Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności. W ocenie Sądu, skarżące stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku.