I GSK 406/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 741/18 w sprawie ze skargi J. B. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia 8 lutego 2018 r. nr Oś.4431.15.2018.EG w przedmiocie wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., o sygn. akt V SA/Wa 741/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie: "P.p.s.a.") oddalił skargę J. B. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ") z dnia 8 lutego 2018 r., nr Oś.4431.15.2018.EG, w przedmiocie wyliczenia i udzielenia dotacji dla przedszkola niepublicznego za miesiące styczeń, luty i marzec 2018 r. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 12 i art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. – bez podania nazwy ustawy - (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie wysokości dotacji podstawowej poprzez nieuwzględnienie w tym wyliczeniu wszystkich kwot wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach, względnie poprzez zastosowanie wyłączeń w zakresie dochodów związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych, a nie przewidzianych w art. 12, czego następstwem jest przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości. 2.2. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest jednak dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało lub wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1047/12 i 29 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1560/11). 3.1. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a istota sporu dotyczy sposobu wyliczenia wysokości dotacji, udzielonej w 2018 r., dla placówki prowadzonej przez Skarżącą. W ocenie Strony organ ustalił dotację dla przedszkoli publicznych, zaniżając w sposób istotny jej wysokość, co przełożyło się na niższy poziom finansowania przedszkoli prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Skarżącej dla celów wyliczenia wysokości przekazanej dotacji do wydatków bieżących nie zostały zaliczone wydatki określone w uchwale budżetowej jako wydatki inwestycyjne. W odniesieniu do tych wydatków podniesiono, że dokonana przez organ kwalifikacja wydatków opisanych w załączniku nr 8 do uchwały jest całkowicie błędna i celowo zmierza do zaniżenia poziomu wydatków bieżących, uwzględnianych w ramach ustalenia wysokości dotacji podstawowej. W załączniku nr 8 do uchwały nr 1275/XLII/2017 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie uchwały budżetowej Gminy Piaseczno na rok 2018 r. "Wykaz zadań inwestycyjnych" na str. 7-8 znajduje się spis "inwestycji" w przedszkolach gminnych. Użyto tam słowa "modernizacja" w każdym z zadań, a pojęcie to zostało wykreślone z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawo budowlane). Ustawodawca dokonując zmian w Prawie budowlanym, związanych z reformą administracyjną państwa zrezygnował z posługiwania się pojęciem "modernizacja", wprowadzając równocześnie zmianę definicji remontu. Strona podniosła, że w roku budżetowym 2018 r., zgodnie z jej wiedzą, w żadnym przedszkolu publicznym nie będą prowadzone prace wymagające wyłączenia przedszkoli z bieżącej działalności, co wydaje się w sposób jasny określa zakres wykonywanych w tych przedszkolach prac. Wskazano też, że przy ustalaniu wydatków z rozdziału 80104, wydatki opisane w zaskarżonej czynności z dnia 8 lutego 2018 r. nie są zgodne z wysokością wydatków, wynikającą z tego rozdziału i nie jest wiadomym, jakie inne wydatki zostały uwzględnione w tym wyliczeniu, a w szczególności nie jest wiadomym, czy i w jakiej wysokości wydatki bieżące zostały ujęte z rozdziałów 80146 i 80195. Przy zwiększeniu wydatków uwzględnione zostały wydatki na CUW (Centrum Usług Wspólnych - dawne ZEAS), przy czym nie przedstawiono metody wyliczenia kosztów dotyczących przedszkoli. Zgodnie ze Statutem (§ 4) do zadań CUW należy wspólna obsługa placówek oświatowych, prowadzonych przez Gminę Piaseczno. Mimo, że zakres prowadzonych usług przez CUW jest bardzo szeroki, organ nie odniósł ogólnej wysokości wydatków ponoszonych w ramach CUW, do poszczególnych pozycji budżetowych, uniemożliwiając tym samym weryfikację przyjętych przez organ założeń. Skarżąca podkreśliła, że brak jest rozliczenia w ramach ustalenia wysokości dotacji podstawowej kosztów funkcjonowania Wydziału Oświaty Urzędu Miasta Piaseczno, który zajmuje się wyłącznie realizacją zadań związanych z obsługą szkół i przedszkoli publicznych. Tymczasem wydatki związane z funkcjonowaniem tego wydziału winny zostać uwzględnione przy ustaleniu wysokości wydatków bieżących w ramach dotacji podstawowej. W zakresie pomniejszenia wysokości dotacji podstawowej o wydatki bieżące finansowane ze środków UE Strona stwierdziła, że w świetle treści art. 12 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2017 poz. 2203 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.z.o.") wyłączenie powyższe jest błędne, ponieważ w żadnym z przedszkoli publicznych, prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu UE nie przekraczają wartości 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących. Za nieprawidłowe uznano też wyłączenie zakupów inwestycyjnych. Powołując się na podwyższenie od dnia 1 stycznia 2018 r. limitu z 3 500 zł do 10.000 zł wartości środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych, umożliwiające jednorazowe zaliczenie wydatków na nabycie tych środków lub wartości do kosztów uzyskania przychodów, zdaniem Strony zakup za kwotę 8 000 zł stanowi wydatek bieżący, nie zaś zakup inwestycyjny. 3.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione powyżej stanowisko Skarżącej nie podważa legalności zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Jak zasadnie podkreślił WSA w Warszawie skarga na czynność Burmistrza w zakresie ustalenia dotacji na rok 2018 nie może stanowić podstawy do kwestionowania uchwały budżetowej Gminy Piaseczno na rok 2018. W tym stanie rzeczy zarzuty odnoszące się do postanowień tej uchwały uznać należy za pozbawione podstaw. W Rozdziale 3 powołanej powyżej u.f.z.o. uregulowano zasady finansowania niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz publicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez ministrów, osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne. Stosownie do art. 9 u.f.z.o., ilekroć w tym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p."), na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 u.f.p., lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. W myśl art. 12 ust. 1 u.f.z.o., ilekroć w tym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o: 1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, 4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli, 5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach, 6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach, 7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm. - dalej w skrócie: "u.s.o."), w tych przedszkolach i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach. Uwzględniając powyższe regulacje, prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował wyjaśnienia organu, z których wynika, że stawka dotacji na 2018 r. została ustalona, zgodnie z art. 12 u.f.z.o. I tak miesięczna stawka dotacji dla przedszkola publicznego prowadzonego przez inną niż Gmina Piaseczno osobę prawną lub osobę fizyczną na rok 2018 wynosi 12 207,44 zł (16.040.581 : 1.314 uczniów), tj. 1.017,29 zł miesięcznie. Wbrew wątpliwościom Skarżącej w wyliczeniach uwzględniono wydatki bieżące z rozdziałów 80146 (dokształcanie i doskonalenie nauczycieli) oraz 80195 (pozostała działalność), a Strona nie przedstawiła dowodu przeciwnego w tym zakresie. Kwestionowane przez Skarżącą wydatki Centrum Usług Wspólnych zostały wyliczone proporcjonalnie do liczby dzieci, tzn. wszystkie wydatki bieżące CUW podzielono przez ogólną liczbę uczniów i wychowanków we wszystkich obsługiwanych placówkach oświatowych, a następnie pomnożono przez liczbę dzieci w przedszkolach gminnych. Natomiast wydatki bieżące Wydziału Oświaty zostały uwzględnione jako zwiększenie wydatków bieżących w pozycji: wydatki ujęte w planie budżetowym urzędu gminy. Dokonano również aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, która na dzień 1 kwietnia 2018 r. wynosiła 12 448,2266 zł. Prawidłowość powyższych danych nie została w żaden sposób podważona przez Skarżącą, choćby przez przedstawienie właściwego zdaniem Strony innego sposobu wyliczenia. Co więcej w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania dowodowego co do metodologii wyliczeń, wykazując istotny wpływ ewentualnych uchybień na wynik sprawy. Wobec powyższego ustalony powyżej stan faktyczny, zaakceptowany przez WSA w Warszawie, nie został skutecznie podważony i stąd nie mógł być przedmiotem badań przez Naczelny Sąd Administracyjny. 3.3. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w art. 17 ust. 3 u.f.z.o. ustawodawca unormował regułę obliczania dotacji dla przedszkola, ujmując ją w relacji do dotacji dla szkoły na poziomie 75% tej ostatniej. Z kolei z art. 16 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja przysługuje także dla osób prawnych i osób fizycznych prowadzących przedszkola (czyli przedszkola niepubliczne). Zarzucane naruszenie prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania oznacza błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Polega ono zatem na nieprawidłowej ocenie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ocena obrazy prawa materialnego w opisanej w skardze kasacyjnej formie, może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, który został przyjęty jako podstawa wyrokowania, a nie na podstawie stanu faktycznego, który Skarżąca uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może wobec tego opierać się na kwestionowanym przez Stronę ustaleniu określonego faktu, czy też stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., o sygn. akt II GSK 2391/11). Dokonując oceny tak sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, wobec braku zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny za miarodajny dla jego oceny przyjmuje stan faktyczny sprawy ustalony przez organ i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia. W tej sytuacji uznać należy, że w skardze kasacyjnej nie zdołano skutecznie podważyć prawidłowości stanowiska WSA w Warszawie co do zastosowania przepisów art. 12, art. 16 i art. 17 u.f.z.o. W przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. 3.4. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc M. Grzelak