II SA/Go 801/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2018 r., nr LXIX.995.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oraz terenu sąsiadującego I. stwierdza nieważność: - § 2 pkt 6, § 2 pkt 9, § 2 pkt 10, § 6 pkt 3 lit "e", § 36 ust. 2 pkt 1, § 39 ust. 2 pkt 1 lit. "a" zaskarżonej uchwały, - rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem ZD, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 26 czerwca 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr LXIX.995.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]oraz terenu sąsiadującego w [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871). Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w całości i zarzucając istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem: 1. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek nieokreślenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego w stosunku do terenów oznaczonych symbolem ZL (Las). Skarżący wskazał, że Rada Miasta w § 39 ust. 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały dla terenu o przeznaczeniu podstawowym - Las (ZL) ustaliła zakaz: "realizacji zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych". Zakaz realizacji zabudowy kubaturowej na terenie ZL (Las) dotyczy jedynie zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną, zabudowa kubaturowa związana z gospodarką leśną może być lokalizowana na tym terenie. Pomimo możliwości realizacji na terenie oznaczonym symbolem ZL zabudowy kubaturowej związanej z gospodarką leśną, w planie nie określono zasad jej kształtowania oraz wskaźników zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego, brak określenia obowiązkowych parametrów urbanistycznych stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. 2. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia w związku z błędnym zdefiniowaniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. W przedmiotowym planie miejscowym w § 2 pkt 10 ustalono "wskaźnik powierzchni zabudowy - parametr określony w procentach, będący ilorazem sumy powierzchni zabudowy, liczonej na poziomie parteru w zewnętrznym obrysie murów wszystkich budynków położonych w granicach nieruchomości, do jej powierzchni". Zdaniem skarżącego, pojęcie "nieruchomości" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "działki budowlanej". Nieruchomość może bowiem składać się z jednej lub kilku działek gruntu. Przyjęte w uchwale odniesienie do pojęcia nieruchomości jest zbyt szerokie i określane w planie miejscowym parametry urbanistyczne powinny odnosić się do działki budowlanej, a nie jak ustaliła rada gminy do nieruchomości. Skarżący podniósł też, że w zaskarżonym planie miejscowym Rada Miasta zawarła również definicję przeznaczenia podstawowego, która brzmi następująco: obowiązujące przeznaczenie, wraz z niezbędnym zagospodarowaniem oraz funkcjami i obiektami towarzyszącymi, odnoszące się do min. 70 % powierzchni każdej nieruchomości i powierzchni całkowitej wszystkich obiektów istniejących i projektowanych w jej granicach (§ 2 pkt 6). Zdaniem skarżącego w przypadku, gdy nieruchomość tworzyły będą dwie działki budowlane położone na terenach o innym przeznaczeniu, zastosowanie wyżej cytowanej definicji przeznaczenia podstawowego nie będzie możliwe. 3. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy na skutek nieokreślenia obligatoryjnego elementu planu – maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie. W § 6 pkt 3 lit. e uchwały Rada Miasta dopuściła "w przypadku braku wskaźnika intensywności zabudowy, zastosowanie indywidualnego wskaźnika przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów". W ocenie skarżącego wyżej cytowany zapis nie stanowi o spełnieniu przez organ uchwałodawczy obowiązku wynikającego z ww. przepisu. Określenie wskaźników intensywności zabudowy należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która odpowiedzialna jest za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Ustalenie w planie miejscowym pozostałych parametrów zabudowy nie zwalnia z obowiązku ustalenia parametru maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy. 4. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy na skutek braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Rada Miasta w tekście uchwały w Rozdziale 6 - "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" nie ustaliła dla wszystkich terenów objętych niniejszym miejscowym planem minimalnej powierzchni i szerokość frontu działek, a ponadto nie określiła kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 11 ust. 2 pkt 1 i 2). Odstąpienie od określenia obligatoryjnych elementów planu nie zostało uzasadnione przez organ. Zdaniem strony, ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami I (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania oraz podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak ustalenia omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywą scalania i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Skarżący wskazał, że Rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, gdyby wykazane zostało, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Tymczasem Rada nie wykazała, że zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. 5. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy na skutek nieokreślenia obligatoryjnych elementów planu dla terenu ogródków działkowych oznaczonych symbolem ZD. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych sprecyzowała sposób w jaki mają być zagospodarowane działki, ale jak wskazano powyżej w skład ogrodów działkowych, prócz działek, wchodzi również teren ogólny. Rada Miasta w § 36 ust. 2 pkt 1 nakazała prowadzenie działalności zgodnie z przepisami odrębnymi. O ile dla działek ww. ustawa określa jak mogą być zagospodarowane, o tyle dla części ogólnych rodzinnego ogrodu działkowego nie ma żadnych ograniczeń, nakazów czy zakazów. Zdaniem skarżącego w planie miejscowym należy zamieścić parametry urbanistyczne zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z uwzględnieniem przepisów odrębnych, jakimi w tym przypadku jest ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. 6. art. 17 pkt 6 lit. a tiret dziewiąte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zauważył, że zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz wnioski o zaopiniowanie projektu miejscowego planu nie zostały skierowane do wszystkich organów (brak wystąpienia do zarządcy sieci elektroenergetycznych - P), do których należało się zwrócić uwzględniając istniejące zainwestowanie terenu. Obecnie obowiązujące przepisy nie regulują jednoznacznie ani szerokości pasa technologicznego dla poszczególnych linii, ani też szerokości pasa ochrony funkcyjnej, która zależy m.in. od poziomu emitowanych natężeń pól elektromagnetycznych. Ze względu na to, iż do określania ww. stref potrzebna jest specjalistyczna wiedza, zdaniem Wojewody najwłaściwszą instytucją opiniującą w tym zakresie jest operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, który określa niezbędne parametry. Parametry te stanowią podstawę do określenia w tekście i na rysunku planu szerokości w/w pasów ochronnych. Wojewoda zwrócił również uwagę, że w projekcie planu, który został wysłany do opinii i uzgodnień oraz został wyłożony do publicznego wglądu w § 12 ust. 1 pkt 6 była ustalona strefa techniczna dla istniejącej napowietrznej sieci elektroenergetycznej 220 kV o szerokości 25 m od osi sieci. Jednak w ostatecznej wersji treści uchwały podjętej przez Radę Miasta szerokość strefy technicznej od istniejącej napowietrznej sieci elektroenergetycznej 220 kV zmniejszono do 20 m od osi sieci. Zmniejszenie szerokości strefy technicznej nie można uznać za nieistotną zmianę. Ponadto, zdaniem Wojewody, niewykluczone, że organy opiniujące i uzgadniające zapoznając się z projektem miejscowego planu, który zawierałby pomniejszoną strefę mogłyby wydać ostatecznie negatywną opinię (uzgodnienie). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o częściowe uwzględnienie skargi oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z nieokreśleniem obligatoryjnych elementów planu miejscowego w stosunku do terenów oznaczonych symbolem ZL (Las), pełnomocnik organu wyjaśnił, że w zaskarżonej uchwale w § 39 ust. 2 pkt 1 lit. a zakazano zabudowy kubaturowej na terenach lasów, z wyjątkiem dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych. Pozostałe obligatoryjne elementy planu miejscowego dla terenu ZL, określone zostały w ustaleniach ogólnych, zgodnie z którymi zapisy rozdziału 2 określają zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady kształtowania krajobrazu, zapisy rozdziału 3 określają zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zapisy rozdziału 5 określają wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zapisy rozdziału 6 określają szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zapisy rozdziału 7 określają szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, zapisy rozdziału 8 określają zasady modernizacji, rozbudowy, budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zapisy rozdziału 9 określają sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Również w zapisach szczegółowych, w rozdziale 11 określającym przeznaczenie terenów oraz szczegółowe ustalenia oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, zawarto ustalenia dla terenu ZL. Pełnomocnik wskazał, że zamierzeniem organu sporządzającego plan miejscowy było przyjęcie zapisów w takiej formie, która umożliwi prowadzenie racjonalnej gospodarki leśnej zgodnie z dokumentem szczegółowym, jakim jest Plan Urządzenia Lasu. Jednakże, powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. w analogicznej sprawie, organ wniósł o stwierdzenie nieważności zapisu § 39 ust. 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego użycia w zaskarżonej uchwale sformułowania "nieruchomość" zamiast "działka budowlana", pełnomocnik organu, powołując się na definicje obu w/w pojęć zawarte w różnych przepisach prawa podkreślił, że "działka budowlana" jest szczególnym rodzajem "nieruchomości", która ma tę cechę, że może być przeznaczona pod zabudowę. Prowadzi to też do wniosku, że każda działka budowlana jest nieruchomością, ale nie każda nieruchomość jest działką budowlaną. W granicach skarżonego planu miejscowego znajduje się wiele gruntów, które nie posiadają cech kwalifikujących ich jako działki budowlane w świetle definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do takich gruntów należą m.in. tereny zieleni urządzonej, tereny lasów oraz tereny dróg. Zgodnie z zasadami sporządzania planów miejscowych każdy grunt musi mieć ustalone i przeznaczenie, niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do zabudowy, czy też nie. Dlatego Rada Miasta w § 2 pkt 6 skarżonej uchwały zdefiniowała "przeznaczenie podstawowe" jako obowiązujące przeznaczenie, wraz z niezbędnym zagospodarowaniem oraz funkcjami i obiektami towarzyszącymi, odnoszące się do minimum 70% powierzchni każdej nieruchomości i powierzchni całkowitej wszystkich obiektów istniejących i projektowanych w jej granicach. Dzięki temu dotyczy ono i zarówno działek budowlanych, jak i wszystkich pozostałych gruntów znajdujących się w obszarze objętym omawianym planem miejscowym. Zdaniem pełnomocnika organu nie ma uzasadnienia podnoszony przez Wojewodę zarzut, że gdy nieruchomość będą tworzyły dwie działki budowlane na terenach o innym przeznaczeniu, zastosowanie definicji "przeznaczenia podstawowego" określonej w skarżonej uchwale nie będzie możliwe. Sytuacje, w których nie tylko nieruchomość, ale nawet pojedyncze działki gruntu znajdują się na terenach o różnych przeznaczeniach, w planowaniu przestrzennym są bardzo częste. Dlatego w § 5 ust. 2 skarżonej uchwały umiejscowiono zapis regulujący tę kwestię, mówiący, że ustalenia planu definiowane dla terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi obowiązują dla każdej nieruchomości położonej w jego granicach. Ilość działek gruntu wchodzących w skład jednej nieruchomości nie ma tu zatem znaczenia. Odnośnie do zarzutu nieokreślenia obligatoryjnego elementu planu - maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie pełnomocnik podał, że obowiązek powyższy został spełniony poprzez wprowadzenie do przedmiotowej uchwały zapisu § 6 pkt 3 lit. e, stanowiącego, że dopuszcza się "zastosowanie indywidualnego wskaźnika przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów". Zaznaczył, że zapis ten wprowadzono wyłącznie do terenów, dla których nie ustanowiono wskaźnika intensywności zabudowy. W miejscowym planie wskaźnik ten został ustalony dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 25 ust. 3 pkt 2, § 26 ust. 3 pkt 2, § 27 ust. 3 pkt 2), gdzie zależność wysokości zabudowy do jej powierzchni ma znaczenie w odbiorze przestrzeni i kształtowaniu ładu przestrzennego. Wskaźnik intensywności zabudowy został określony od wartości 0 do maksymalnej możliwej do zastosowania na danym terenie. Natomiast zastosowanie zapisu § 6 pkt 3 lit. e dotyczy wyłącznie działek już zabudowanych oraz produkcyjno - usługowych, dla których wskaźnik ten został pominięty w ustaleniach szczegółowych. Regulacja powyższa jest działaniem ukierunkowanym na przyszłe potrzeby inwestycyjne, nie jest jednak tożsama z całkowitą swobodą w przedmiotowym zakresie. Możliwa do realizacji zabudowa została dodatkowo doprecyzowana w taki sposób, aby względy techniczne nie ograniczały inwestorów oraz jednocześnie nie wpływały negatywnie na ład przestrzenny odbierany przez mieszkańców z perspektywy przestrzeni publicznych. Celowość działań, zakres wprowadzonych do uchwały regulacji oraz szczególnie bezpośrednie przywołanie parametru intensywności zabudowy w ocenie organu świadczyły o spełnieniu wymogu określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, jednak w świetle wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wydanego w analogicznej sprawie, w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, organ wniósł o stwierdzenie nieważności wyłącznie zapisu § 6 pkt 3 lit. e. Następnie pełnomocnik organu nie zgodził się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Wskazał, że w zaskarżonej uchwale ustalono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z którymi plan określił parametry działek na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Brak określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego oraz podania na terenach zabudowy usługowej oraz produkcyjno – usługowej parametru szerokości frontu działki, podyktowane zostało oczekiwaniami inwestorów, co do zagospodarowania tych działek, a także możliwości wyznaczania ich w drugiej linii zabudowy. Dalej organ zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że nie przewidział możliwości zagospodarowania terenów ogólnych, zdefiniowanych w ustawie o ogrodach działkowych. Brak jednak zapisów w tym zakresie nie powinno skutkować wadliwością całej uchwały. Wobec tego, w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, organ wniósł o stwierdzenie nieważności wyłącznie zapisu § 36 i w części graficznej w zakresie terenu ZD. Na koniec pełnomocnik organu podał, że w toku sporządzania planu miejscowego, operator E S.A. był cały czas informowany o prowadzonych pracach planistycznych na przedmiotowym terenie na każdym ustawowo wymaganym etapie. Odnośnie natomiast do zarzutu Wojewody dotyczącego braku powtórnej opinii właściwego organu w zakresie zmniejszenia szerokości strefy technicznej od przedmiotowej sieci, w związku z uwzględnieniem uwagi złożonej w tym zakresie do wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego, znalazło swoją argumentację w rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wpłynęła m.in. uwaga od osoby fizycznej, domagająca się zmniejszenia ustalonej na 25m szerokości strefy technicznej od osi linii do 20m, zgodnie z umowami zawartymi przez właścicieli gruntów, którzy znaleźli się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej sieci. Za przywróceniem tego parametru, zgodnie z pełnoprawnymi umowami, przemawia również obowiązujący wcześniej na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała nr V/23/2003 Rady Miasta z dnia 25 lutego 2003r.) Ustalony w tym planie korytarz napowietrznej dwutorowej linii wysokiego napięcia 220/110kV charakteryzuje się tymi samymi parametrami strefy ograniczonego użytkowania wyznaczonymi na rysunku planu, co parametry zawarte w uwadze złożonej do projektu planu miejscowego, potwierdzonej umową notarialną. Ustalona wcześniej w projekcie planu strefa od linii mogła być elementem błędu, na który zwrócono uwagę dopiero na etapie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. W związku z przedstawionymi faktami, uwagę w tym zakresie postanowiono uwzględnić i skorygować ustalenia w stosunku do szerokości strefy technicznej, zgodnie z posiadanymi dowodami, a tym samym uniknąć narażenia Miasta na nieuzasadnione odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd przeprowadza ocenę zgodności uchwały z prawem pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl wskazanego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają wprost co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania. Warto wskazać na odpowiednie regulacje zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2016 r. poz. 446) – dalej u.s.g. W myśl art. 91. ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do treści ust. 4 art. 91 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Orzecznictwo sądowe za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Trzeba zwrócić uwagę, że w judykaturze odnośnie do relacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wskazuje się, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 30.11.2012 r., II SA/Ke 588/12, LEX nr 1240869; wyrok WSA w Krakowie z 23.06.2008 r., II SA/Kr 377/08, LEX nr 499859). Niewątpliwie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy lub studium są wydawane w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wystarczające dla stwierdzenia nieważności jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 129). Wskazać należy, że pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami u.p.z.p., gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu, jak również jego zmiany, został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać zatem takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stosując wyżej określone kryteria zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skarga okazała się w części zasadna. Z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., podjęte zostały regulacje zawarte w § 2 pkt 6, 9 i 10 zaskarżonej uchwały, które zawierają definicje pojęć (kolejno): przeznaczenia podstawowego, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika zabudowy. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z brzmienia przytoczonego przepisu ustawy wynika, że określone parametry winny być ustalone dla działki budowlanej, przy czym w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. ustawodawca zawarł definicję tego pojęcia, stanowiąc, że działka budowlana oznacza nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Użyte w § 2 pkt 6, 9 i 10 uchwały pojęcie – "nieruchomość", dla której ustalono określone parametry zabudowy, wypełniając przez to dyspozycję art. 15 ust. § 2 pkt 6 u.p.z.p. - nie jest tożsame z ustawowym pojęciem – "działka budowlana". Wskazać należy za skarżącym, że pojęcie "nieruchomość" jest pojęciem cywilistycznym i zakresowo jest szersze, aniżeli zdefiniowane w u.p.z.p. pojęcie "działki budowlanej". Legalna definicja "nieruchomości" zawarta została w art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459), zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jak wyżek wskazano pojęcie "działka budowlana" zdefiniowane zostało natomiast w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W powyższej definicji istotna jest druga część wyjaśnienia, która wyraźnie wskazuje, że "działka budowlana" przeznaczona jest do zabudowy. Definicje "nieruchomości gruntowej" oraz "działki gruntu" zostały zawarte art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), skąd wynika, że nieruchomość gruntowa jest to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast działka gruntu jest to niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z przedstawionych wyżej definicji wyraźnie wynika, że "działka budowlana" jest szczególnym rodzajem "nieruchomości", która ma tę cechę, że może być przeznaczona pod zabudowę. Wiedzie to też do wniosku, że każda działka budowlana jest nieruchomością, ale nie każda nieruchomość jest działką budowlaną. Sam ustawodawca w u.p.z.p. wielokrotnie posługuje się pojęciem "nieruchomość", natomiast pojęciem "działka budowlana" bezpośrednio wyłącznie w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Należy zwrócić również uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587), dalej określanego jako rozporządzenie, wprowadzono wymóg określenia w planie miejscowym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W tym miejscu należy powołać się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku II OSK 2863/16, w którym Sąd stwierdził, że przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz jest to przepis wykonawczy do u.p.z.p., który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, zatem pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy. Przepis § 4 pkt 6 powołanego rozporządzenia przewiduje alternatywę rozłączną (spójnik "lub"), zatem w jego świetle możliwe jest odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Odniesienie w uchwale parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy do powierzchni nieruchomości, tak jak to miało miejsce w zakwestionowanych przepisach § 2 pkt 6, 9 i 10 stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Zwarzyć należy, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę zachowanie ładu przestrzennego oraz kształtowania polityki przestrzenne – poprzez określenie elementów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - odnoszą do podstawowej jednostki terytorialnej jaką jest działka budowlana, w rozumieniu o jakim mowa w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., a nie do nieruchomości, które to pojęcia, jak wyżej wskazano, nie są tożsame, dlatego nie można stosować ich zamiennie. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do ust. 2 zd. pierwsze 2 art. 4 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprzeczności z przytoczonym przepisem art. 4 u.p.z.p. pozostaje zapis zawarty w § 6 pkt 3 lit. "e" uchwały, w którym postanowiono, że w przypadku braku wskażnika intensywności zabudowy, dopuszcza się zastosowanie indywidualnego wskaźnika, przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Wskazać przyjdzie, że przytoczony przepis uchwały stwarza możliwość dowolności w kształtowaniu ładu na terenach, dla których plan miejscowy nie określił wskaźnika intensywności zabudowy. Nadto obowiązek określenia wskaźnika intensywności zabudowy w planie miejscowym wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Stanowiska powyższego nie zmienia argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, bowiem plan miejscowy winien gwarantować zachowanie ładu i porządku przestrzennego w dłuższej perspektywie czasowej, a zatem również w przypadku ewentualnych zmian inwestycyjnych na danym terenie. W § 36 ust. 2 pkt 1 uchwały wskazano, iż dla terenów o podstawowym przeznaczeniu - ogród działkowy (ZD) warunki zabudowy nakazuje się prowadzenie działalności zgodnie z przepisami odrębnymi. Oceniając powyższe wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych pod pojęciem rodzinnego ogródka działkowego należy rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Pod pojęciem działki należy rozumieć podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji (z art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Natomiast teren ogólny to grunt w rodzinnym ogrodzie działkowym, który nie stanowi wyodrębnionych działek, przeznaczony do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek. Słusznie wskazał Wojewoda, iż w art. 13 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zawarto ustalenia dotyczące parametrów obiektów, które można lokalizować na terenie działki. Ustawa nie określa szczegółowych zasad zagospodarowania terenów ogólnych wchodzących w skład rodzinnego ogrodu działkowego. Ponadto zgodzić należy się z Wojewodą, iż na podstawie przepisu art. 2 pkt 9 definiującego pojęcie infrastruktury ogrodowej (przez co rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa) można wysnuć wniosek, że na terenie ogólnym możliwa jest lokalizacja budynków i budowli innych niż altany i budynki gospodarcze. Z powyższych względów dla terenów ogólnych rodzinnych ogródków działkowych winny zostać określone wskaźniki zagospodarowania, chyba, że organ uchwałodawczy zdecyduje się na wprowadzenie zakazu zabudowy tego terenu. Skoro, jak słusznie wskazał Wojewoda, w treści planu nie wprowadzono zakazu zabudowy na terenach ogólnych, to dla terenów tych winno wyznaczyć się wskaźniki zagospodarowania terenu. Zatem brak określenia jakichkolwiek parametrów na tych terenach, które zgodnie z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych mogą wchodzić w skład terenu ogrodów działkowych oznaczonych jako "ZD", skutkuje naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut o podobnej treści należy skierować do zapisu zawartego w § 39 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w którym postanowiono, że dla terenów o przeznaczeniu podstawowym – lasy (ZL) zakazuje się zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych. Skoro przepis uchwały dopuszcza możliwość zabudowy związanej z gospodarką leśną, to stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia należało w uchwale określić wskaźniki dla tego rodzaju zabudowy, natomiast w uchwale zapisów w tym zakresie nie podjęto. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., dotyczącego obligatoryjnego określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, wskazać należy, że w § 11 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. W ust. 2 § 11 ustalono parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, określając w pkt – cie 1 minimalną i maksymalną powierzchnię oraz szerokość frontu działek, natomiast w pkt- cie 2 zawarto zapis, zgodnie z którym plan nie określa kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zapisy zawarte w § 11 zaskarżonej uchwały wskazują, że regulacją dotyczącą scalania i podziału nieruchomości nie objęto wszystkich nieruchomości, których dotyczy przedmiotowy plan miejscowy. W stosunku do części nieruchomości plan miejscowy nie wypowiada się w kwestii zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości. Dotyczy to nieruchomości wchodzących w skład terenów oznaczonych symbolami: MN2, MN/U1, U/MW, US, ZP1 - ZP5. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na względny charakter obowiązku określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1558/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym nawet brak zamieszczenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem. W wypadku stwierdzenia, że okoliczności sprawy nie uzasadniają podjęcia regulacji o scalaniu i podziale nieruchomości objętej planem, rada może od tego obowiązku odstąpić, jednak stanowisko w tym zakresie winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały lub w uzasadnieniu do niej. Z uchwały winno wynikać, że obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 był przedmiotem badania organu, a pominięcie w uchwale powyższej regulacji nie było kwestią przeoczenia lecz było działaniem zamierzonym i znajduje racjonalne uzasadnienie. Powyższe stanowisko koresponduje z charakterem planu miejscowego, który winien w sposób kompletny regulować zagospodarowanie terenu nim objętego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że organ nie uzasadnił przesłanek odstąpienia od obowiązku szczegółowego określenia zasad i warunków scalania wszystkich nieruchomości objętych planem miejscowym, przez co przesłanki pominięcia w zaskarżonym planie miejscowym regulacji dotyczącej scalania i podziału nieruchomości nie mogą podlegać weryfikacji. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz 4 pkt 8 rozporządzenia należało uznać za zasadny. W pozostałym zakresie zarzuty skargi podlegały oddaleniu. W toku procedury planistycznej wniesione zostały uwagi co do szerokości strefy technicznej dla istniejącej sieci elektroenergetycznej. W ostatecznej wersji treści uchwały szerokość strefy technicznej liczonej od osi istniejącej napowietrznej sieci elektronergetycznej zmniejszono z 25 m do 20 m, przy czym dokonana w tym zakresie zmiana w projekcie uchwały nie została poddana procedurze opiniowania i uzgadniania, wynikającej z art. 17 u.p.z.p. Zdaniem Sądu wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu, przy czym kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian. W analizowanym przypadku wprowadzona zmiana do projektu uchwały uzasadniona była treścią umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości dla realizacji inwestycji energetycznej (w aktach sprawy). Tryb wprowadzenia zmiany do projektu planu w zakresie szerokości strefy technicznej liczonej od osi istniejącej napowietrznej sieci elektronergetycznej należy ocenić jako naruszenie procedury sporządzenia planu miejscowego, jednak nie mające charakteru istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Podzielić należy pogląd, zgodnie z którym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby trybu nie naruszono. Istotne naruszenie trybu postępowania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. wyrok WSA w Białymstoku sygn. II SA/Bk 861/17). W sprawie sygn. akt II OSK 17/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę prezentowane wyżej stanowiska podziela. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi wskazać przyjdzie na treść art. 17 pkt 6a tiret dziewiąte u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu do operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV. W aktach sprawy znajduje się opinia do projektu przedmiotowego planu miejscowego z dnia 5 kwietnia 2017 r wystawiona przez E oraz opinia z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystawiona przez E Sp. z o.o . Stwierdzić zatem należy, że warunek w zakresie opiniowania wynikający z art. 17 pkt 6a tiret dziewiąte u.p.z.p. został spełniony. W tym miejscu trzeba zauważyć, że ustawodawca w art. 17 u.p.z.p. przewiduje dwojakiego rodzaju formy współdziałania organów administracyjnych w procedurze uchwalania planu miejscowego, czyli - wydanie opinii o projekcie planu (art. 17 pkt 6a) i uzgadnianie treści planu miejscowego (art. 17 pkt 6b). O ile obydwie formy współdziałania są obligatoryjne, o tyle różna jest ich moc w procedurze planistycznej, bowiem organ procedujący w sprawie planu miejscowego jest związany stanowiskiem zawartym w uzgodnieniu projektu planu, natomiast opinia wyrażona w tym względzie nie jest dla niego bezwzględnie wiążąca. Organ prowadzący procedurę planistyczną ma jednak obowiązek ustosunkowania się do stanowiska zawartego w treści opinii, co jest szczególnie istotne jeżeli stanowiska tego nie podziela. W komentarzu do art. 106 kpa, który to przepis odnosi się do zagadnienia form współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym, zwraca się uwagę, że zajęcie stanowiska przez inny organ może nastąpić albo przez wyrażenie opinii lub zgody, albo przez wyrażenie stanowiska w innej formie. Nie są to działania o takiej samej mocy wiążącej. Opinia w najmniejszym stopniu ogranicza swobodę organu prowadzącego postępowanie główne – dla tego organu opinia wydana w trybie komentowanego przepisu stanowi element materiału dowodowego. Jak stwierdzono w orzecznictwie, opinia udzielona w trybie komentowanego przepisu, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie (teza druga uchwały składu pięciu sędziów NSA z 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152; teza pierwsza wyroku NSA z 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 120; wyrok NSA z 2 grudnia 1999 r., II SA 1001/99, LEX nr 46805). Z kolei wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym; treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (zob. tezę drugą wyroku NSA z 1 grudnia 2003 r., II SA/Kr 1490/01, LEX nr 682049). (por. komentarz do art. 106 kpa, Piotr Marek Przybysz, Lex). Wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w procedurze planistycznej nie mają wprost zastosowania, jednak u.p.z.p. w art. 17 pkt 6 posługuje się pojęciami z zakresu postępowania administracyjnego (opinie, uzgodnienia) nie definiując ich jako instytucje prawne stosowne jedynie w postępowaniu uregulowanym tą ustawą. Powyższa uwaga może mieć w sprawie znaczenie ze względu na to, że stanowisko operatora sieci elektroenergetycznej wyrażone na podstawie art. 17 pkt 6a tiret dziewiąte u.p.z.p przybiera formę opinii. Sąd stwierdził, że pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego w.w. przepisów uchwały, nadal może ona funkcjonować w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.