II OSK 17/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 422/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 422/16 oddalił skargę Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Rada Miasta [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście[...]. Uchwała ta podjęta została w następstwie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście[...] . Kierując się stanowiskiem organu nadzoru przedstawionym w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] marca 2016 r., Prezydent Miasta [...] skorygował projekt planu miejscowego, a następnie przedstawił go do uchwalenia Radzie Miasta[...] . Wprowadzone w projekcie planu zmiany polegały na zmianie postanowień § 3 uchwały: dotychczasowe pierwsze zdanie "Oznaczenia literowe lub literowo - cyfrowe dotyczące przeznaczenia terenów ustalone w niniejszym planie" zostało zastąpione wyrażeniem: "Definicje przeznaczeń terenów. Przeznaczenie każdego terenu może być uszczegółowione w karcie terenu". Ponadto w § 2 ust. 1 zostało skorygowane wyjaśnienie pojęcia "teren", które otrzymało brzmienie: "obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało zdefiniowane w § 3 i skonkretyzowane w odpowiedniej karcie terenu, przeznaczony także pod drogi, sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej) oraz zieleń". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście[...] . W ocenie organu nadzoru Rada Miasta [...] wprowadziła w uchwale wzajemnie wykluczające się regulacje dotyczące dopuszczalnych form zabudowy. W § 3 ust. 1 lit. "b" tiret trzecie uchwały dopuszczono zagospodarowanie terenu w postaci małych hurtowni do 2000 m2 powierzchni użytkowej. Natomiast w treści § 9 ust. 4 tego typu zabudowa została przez Radę Miasta [...] wykluczona. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że konstrukcja przedmiotowej uchwały zakłada, że § 3 stanowi przepis ogólny planu - definicję przeznaczeń terenów - dotyczący wszystkich kart terenu. Ustalenia te są następnie w poszczególnych kartach terenu doprecyzowane. Wojewoda wskazał jednak, że ustalenia ogólne planu nie mogą zawierać ustaleń sprzecznych z jego ustaleniami szczególnymi. Ponadto, mając na uwadze, że w kwestionowanej uchwale występuje tylko jedna karta terenu, wprowadzanie do niej ustaleń ogólnych, które dopuszczają formę zabudowy wykluczoną w ustaleniach szczegółowych, prowadzi do daleko idących wątpliwości interpretacyjnych, mogących mieć wpływ na późniejsze stosowanie uchwały w praktyce. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, które w późniejszym etapie stanowić będzie podstawę do realizacji określonych inwestycji. W ocenie organu nadzoru przedmiotowy plan miejscowy tego warunku nie spełnia. Ponadto, wskazana niespójność ustaleń przedmiotowej uchwały stanowi również naruszenie § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którym przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Wojewoda podzielając poglądy orzecznictwa, według których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych, a jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości, co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych, uznał, że Rada Miasta [...], dopuszczając w ustaleniach ogólnych uchwały możliwość budowy małych hurtowni do 2000 m2 powierzchni użytkowej, a następnie wykluczając w ustaleniach szczególnych tą formę zabudowy (mając na względzie, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje de facto jedną kartę terenu), doprowadziła do powstania wewnętrznej sprzeczności uchwały, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Wojewoda wyjaśnił, że przystąpienie do procedowania rozpatrywanej uchwały po stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym poprzedniej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i poczynienie merytorycznych zmian w treści uchwały zobowiązywało Radę Miasta [...] do ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. Z uwagi na poczynione zmiany projekt uchwały powinien był zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Tymczasem ani z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych, ani z pisma Prezydenta Miasta[...] , przesyłającego uchwałę nie wynikało, że procedura planistyczna, w związku z wprowadzoną zmianą, została ponowiona, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Zmiany poczynione w uchwale, w ocenie organu nadzoru, wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu i umożliwienia tym samym osobom fizycznym i prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, wniesienia uwag do tego projektu planu. Czynności proceduralne, o których mowa powyżej nie zostały spełnione. Brak wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego projektu planu miejscowego oraz uniemożliwienie zgłoszenia do niego uwag narusza w istotny sposób tryb sporządzania planu miejscowego, tj. art. 17 pkt 9 i pkt 11, art 18 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucono naruszenie art. 28 u.p.z.p. poprzez uznanie, że uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście [...] została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje jej nieważnością. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - dalej jako "u.s.g." ), a także art. 28 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy lub studium są wydawane w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wystarczające dla stwierdzenia nieważności jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowią przesłanki nieważności, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 lit. b tiret trzecie uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście [...] - Definicje przeznaczenia terenów. Przeznaczenie każdego terenu może być uszczegółowione w karcie terenu. Zabudowa usługowa: U 33 zabudowa usługowa komercyjna i publiczna: dopuszcza się małe hurtownie do 2000 m2 powierzchni użytkowej. Natomiast stosownie do § 9 ust. 4 pkt 3 tej uchwały - Karta terenu oznaczonego symbolem 001-U33 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] Rejon Ulicy [...] w Mieście [...] o Numerze Ewidencyjnym :0933 Funkcje wyłączone - małe hurtownie do 2000 m2 powierzchni użytkowej. Istotne w sprawie jest to, że przedmiotowa uchwała dotyczy jednej karty terenu. Niedopuszczalne są zatem takie postanowienia w treści tej uchwały, które są ze sobą sprzeczne wykluczając się wzajemnie. Skoro wszystkie postanowienia uchwały dotyczą jednej karty terenu, to niezrozumiałe jest stanowisko strony skarżącej, że zawarta w § 3 definicja przeznaczenia terenu może być odmienna od treści § 9, który dotyczy poszczególnych, konkretnych terenów i sformułowany jest z uwzględnieniem ich warunków i cech. W takim przypadku z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, to jest gdy uchwała dotyczy jednej karty terenu, występowanie w uchwale przepisów wzajemnie wykluczających się stanowi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Odnosząc się natomiast do drugiej ze spornych kwestii Sąd pierwszej instancji zauważył, że jak wynika z akt sprawy i co jest okolicznością bezsporną, Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście[...]. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne. W takim przypadku stosownie do art. 28 ust. 2 u.p.z.p. czynności, o których mowa w art. 17, winny zostać ponowione w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności planu z przepisami prawnymi. Sąd przywołał treść art. 17 u.p.z.p. i wskazał, że z treści rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że powodem stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. było istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jeżeli tak, to w ocenie Sądu pierwszej instancji zakres czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. niezbędny do doprowadzenia do zgodności planu z przepisami prawnymi winien polegać na ponowieniu trybu w zakresie od pkt 9 tego przepisu. Po uwzględnieniu uwag zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym mamy bowiem do czynienia z nowym projektem planu. Zaniechanie takich czynności przez Radę Miasta [...] stanowiło w ocenie Sądu pierwszej instancji istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasto[...] , zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście [...] został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad i istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, powodującymi nieważność uchwały w całości; - art. 28 ust. 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w związku z tym, iż pierwsze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody[...] , stwierdzające nieważność uchwały, stało się prawomocne z powodu niezłożenia przez Gminę Miasta [...] skargi do sądu administracyjnego, ponowione powinny zostać czynności wskazane w art. 17 u.p.z.p. od pkt 9. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżąca wskazała, że kwestionowane przez zapisu planu nie wykluczają się. Plan miejscowy składa się z części ogólnej (od § 1 do 8), w której znajdują się, między innymi, definicje, wskaźniki, zasady i reguły stosowane przy postanowieniach wszystkich planów miejscowych w mieście. Natomiast postanowienia części szczegółowej (od § 9) dotyczą poszczególnych, konkretnych terenów i są formułowane z uwzględnieniem ich warunków i cech. Rada Miasta [...] jednoznacznie i precyzyjnie określiła przeznaczenie obszaru objętego kartą terenu. Fakt, że przedmiotowy plan składa się tylko z jednej karty terenu nie może być jego uzasadnieniem. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że sporządzane są również plany składające się z wielu kart terenu, jednakże każda z kart dotyczy terenu o różnym przeznaczeniu. W planie miejscowym zostało jasno i wyraźnie wskazane, że w § 3 zawarte zostały definicje przeznaczeń terenów, a przeznaczenie każdego terenu może być uszczegółowione w karcie terenu. Ponadto z § 2 ust. 1 uchwały wynika, że teren to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało zdefiniowane w § 3 i skonkretyzowane w odpowiedniej karcie terenu, przeznaczony także pod drogi, sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej) oraz zieleń. Uzasadniając podstawę kasacyjną wskazaną w pkt 2 skarżąca wskazała, że organem oceniającym zakres koniecznego ponowienia procedury jest organ sporządzający projekt planu. Przesłanki ponowienia procedury planu należy rozważać zawężająco. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że wprowadzone w projekcie planu miejscowego zmiany nie naruszały interesów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem miejscowym, nie miały wpływu na ich prawa i obowiązki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i w konsekwencji trafnie uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście [...] został sporządzony z naruszeniem zasad i z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, powodującymi w konsekwencji nieważność uchwały w całości. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 [w:] CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 264-268). W świetle powyższych rozważań, wbrew zarzutom skargi, należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu Wojewódzkiego wykazującą wzajemną sprzeczność ustaleń planu zawartych w § 3 ust. 1 lit. b tiret trzecie, na mocy którego dopuszczono zabudowę usługową i komercyjną w postaci małych hurtowni do 2000 m2 powierzchni użytkowej, z ustaleniami planu zawartymi w § 9 ust. 4 pkt 3, wyłączającymi dla tego samego terenu możliwość lokalizowania zabudowy w postaci małych hurtowni do 2000 m2 powierzchni użytkowej. W treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia, które są ze sobą sprzeczne - wykluczają się wzajemnie. Analiza postanowień § 3 ust. 1 lit. b tiret trzecie i § 9 ust. 4 pkt 3 planu wskazuje, że mamy tu do czynienia ze sprzecznością zasadniczą (abstrakcyjną) między normami nakazującymi a zakazującymi. Te dwie normy nie mogą być zrealizowane jednocześnie, ponieważ zrealizowanie jednej nakazującej uniemożliwia zrealizowanie drugiej (zakazującej). Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji skoro wszystkie przepisy uchwały dotyczą jednej tej samej karty terenu, to niezrozumiałe jest, że zawarta w § 3 definicja przeznaczenia terenu może być odmienna od treści § 9, który dotyczy poszczególnych, konkretnych terenów i sformułowany jest z uwzględnieniem ich warunków i cech. Dokonane zmiany w treści uchwały, w odniesieniu do poprzedniego planu, nie usunęły sprzeczności pomiędzy § 3 a § 9, pozostawiając w dalszym ciągu wzajemnie wykluczające się postanowienia. Trafnie przy tym skonstatował Wojewoda, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1854/08 [w:] CBOSA). Podzielić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące niewyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że powodem stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. było istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do zweryfikowania legalności stanowiska Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. i przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zaskarżyła do Sądu Wojewódzkiego. Dokonała natomiast merytorycznych zmian w treści tekstu planu miejscowego, jednakże nie usunęły one wewnętrznych sprzeczności, które to sprzeczności stanowiły przyczynę stwierdzenia nieważności badanej uchwały. Jednocześnie, pomimo wprowadzenia zmian do treści planu, bez ponowienia procedury w niezbędnym zakresie tj. wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, przedłożono nowy projekt planu do uchwalenia Radzie Miasta[...] . Przepis art. 17 u.p.z.p. ustala kolejność i zakres czynności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego wykonywanych po podęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Czynności te dotyczą, między innymi, ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (pkt 9). Osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (pkt 11). Wniesione uwagi organ sporządzający projekt planu miejscowego rozpatruje w terminie nie dłuższym niż 21 dni, wprowadza zmiany do projektu wynikające z rozpatrzenia uwag oraz przedstawia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (lista uwag wraz ze sposobem ich rozstrzygnięcia stanowi załącznik do podjętej uchwały w przedmiocie planu miejscowego). Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zwrot normatywny: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Trzeba przede wszystkim mieć na względzie charakter prawny uwzględnionych uwag. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast uwagi istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno zatem następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, op. cit. s. 201). W przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, czego wyrazem z jednej strony jest niezaskarżenie pierwotnego rozstrzygnięcia organu nadzoru, z drugiej zaś naniesienie merytorycznych zmian do projektu planu, dlatego zakres czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. powinien polegać na ponowieniu trybu w zakresie od pkt 9 tego przepisu. Zmiany poczynione w uchwale wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu i umożliwienia tym samym osobom fizycznym i prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, wniesienia uwag do tego projektu planu. Trafnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że: "po uwzględnieniu uwag zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym mamy bowiem do czynienia z nowym projektem planu, a zaniechanie takich czynności przez Radę Miasta [...] stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego." Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.