VII SA/Wa 758/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę I. W dniu [...] maja 2017 r. [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako Skarżący), wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o zbadanie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Po przeprowadzeniu kontroli, PINB decyzją z dnia [...] września 2017, nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącej własność U. i T. N.. Organ zauważył, że na działce wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie: ▪ decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1982 r., nr [...] ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji; ▪ decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego; ▪ decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1985 r., nr [...] przedłużającej ww. pozwolenie na budowę. Ponadto ustalono, iż do budynku dobudowano klatkę schodową umieszczoną w ganku o wym. 4,90 x 2,70 m. Poza gankiem cały budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z tym wszczęto z urzędu postępowanie w którego toku ustalono na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], iż zgodnie z ewidencją ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej, prowadzonej do celów statystycznych, budynek mieszkalny, usytuowany na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] w obrębie [...], w gminie [...], został zgłoszony do użytkowania w 1988 r. Ponadto na podstawie oświadczeń świadków ustalono, iż ganek z umieszczoną w nim klatką schodową był wykonany około połowy 1988 r. w momencie zgłoszenia do użytkowania budynku. Budynek mieszkalny został zatem wybudowany na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę, a następnie został zgłoszony do użytkowania ze zmianami nieodbiegającymi istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie zgłoszenia zakończenia budowy. II. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Spółki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ uznał, że Skarżąca Spółka nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego. [...] swój interes prawny w sprawie wywodzi z obowiązków Spółki wobec U. i T. N., wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. - dalej jako p.o.ś.), tj. z art. 129 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 2 i 3 tej ustawy. Wskazane osoby złożył przeciwko Skarżącej Spółce pozew o zapłatę odszkodowania na podstawie ww. przepisów prawa, żądając pokrycia kosztów poniesionych w celu wypełnienia wymagań technicznych przez budynki położone na ich nieruchomości. Zdaniem [...]WINB ww. okoliczności nie mają wpływu na postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego wobec spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sprawa ewentualnej zapłaty właścicielom tego obiektu przez Skarżącą odszkodowania w związku z toczącym się postępowaniem cywilnym, pozostaje bez wpływu na kwestię legalności przedmiotowego budynku. W celu uzyskania status strony należy wykazać faktyczne oddziaływanie wykonanych lub wykonywanych robót na prawnie chronioną sferę swoich praw i obowiązków w zakresie podlegającym reglamentacji prawa budowlanego. Jak dalej wskazano, przez obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy świadczy jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, który nie jest samoistną przesłanką do uznania za stronę postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość U. i T. N. nie powoduje ograniczeń w korzystaniu ze swoich praw Skarżącej Spółki. Zdaniem [...]WINB to właśnie istnienie [...] miało wpływ na zagospodarowanie nieruchomości znajdujących się w obszarze ograniczonego użytkowania ustanowionego dla tego portu lotniczego uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...] ze zm. - dalej jako uchwała). Źródłem interesu prawnego po stronie Spółki nie są powoływane przepisy p.o.ś. Odnoszą się one do leżących po stronie podmiotu prowadzącego działalność obowiązków wypłaty odszkodowań lub wykupu nieruchomości w związku z poniesionymi szkodami z uwagi na charakter tej działalności. Wskazane przepisy nie stanowią podstawy do uznania Spółki za stronę w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego dotyczącego spornej nieruchomości. Odwołująca się Spółka legitymuje się jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym, co w tym przypadku nie jest wystarczającą przesłanką do uznania jej za stronę postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego. Sam fakt, iż wynik postępowania administracyjnego może mieć ewentualny wpływ na rozstrzygnięcie sporu przed sądem cywilnym nie powoduje w żadnym razie, iż stronie procesu cywilnego przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. III. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka, kwestionując ją w całości. Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego z powodu ustalenia, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony postępowania, podczas gdy zdaniem Skarżącego jest on stroną postępowania legitymującą się interesem prawnym, 2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie i nieuchylenie w całości decyzji PINB w [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącej własność U. i T. N. i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, iż przymiot strony postępowania w postępowaniu legalizacyjnym powinien być przez organ ustalony na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 P.b., co zdaje się czynić organ odwoławczy, odnosząc się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. Kryterium interesu prawnego, stanowiące podstawę oceny legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny, w związku z czym wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji, a obowiązującym systemem prawa. Powyższe oznacza, że podmiot wnoszący podanie powinien działać we własnym imieniu oraz posiadać roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienie od nałożonych nań obowiązków. Samo pojęcie interesu prawnego rozpatrywane jest w kategoriach obiektywnych, co oznacza, że istnieje on wtedy gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swoje prawa i obowiązki. Zdaniem Skarżącej Spółki przepisami prawa materialnego, z których wynika jej interes prawny są art. 129, art. 136 p.o.ś w zw. z uchwałą w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Na podstawie wskazanych przepisów i uchwały port lotniczy może zostać zobowiązany do wypłaty odszkodowania na rzecz uczestników postępowania, którzy wystąpili już z pozwem, a sprawa toczy się przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygnaturą [...]. Według Spółki powyższy budynek najprawdopodobniej nie został wzniesiony w pełni legalnie. W zależności od rozstrzygnięcia sądowego port lotniczy może zostać zobowiązane do zapłaty na rzecz uczestników odszkodowania, którego wysokość będzie zależała m.in. od kosztów dostosowania budynku do wymagań technicznych. [...] nie powinien jednak zostać zobowiązany do zapłaty kosztów dostosowania budynku, który wzniesiony jest niezgodnie z prawem. W analogicznej sprawie biegły sądowy szacując wartość odszkodowania przyjął stan budynku z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, zastrzegając, że uwzględnienie powierzchni zaadaptowanego niemieszkalnego poddasza będzie możliwe po przedstawieniu stosownych dokumentów potwierdzających legalność zmiany sposobu jego użytkowania. Jednocześnie biegły podniósł, że "Parametrem porównawczym do wyceny jest powierzchnia użytkowa budynku i faktycznie może się tak okazać, że wynik postępowania administracyjnego wpłynie na wartość nieruchomości" oraz "Postępowanie administracyjne powinno zakończyć się podaniem całkowitej powierzchni użytkowej w sposób definitywny.". Rozstrzygnięcie organu administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej wpływa bezpośrednio na zakres obowiązków Skarżącego wynikających z p.o.ś., związane jest bowiem z prawidłowym ustaleniem wysokości ewentualnego odszkodowania. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu w kwestii samowoli budowlanej będzie miało wpływ na zakres obowiązków lotniska w kwestii zapłaty ewentualnego odszkodowania. Jeśli bowiem część budynku została wzniesiona nielegalnie, wówczas Spółka nie zostanie obciążona odszkodowaniem dotyczącym tej części budynku. Stwierdzenie przez organ, że budynki zostały wzniesione legalnie albo nielegalnie wpłynie bezpośrednio na zakres obowiązków lotniska wynikających z art. 129 i 136 p.o.ś. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga nie jest zasadna. Istota zagadnienia rozpoznawanego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania, a zatem czy może ona skutecznie kwestionować decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze a w dalszej perspektywie czy może zwalczać efekty postępowania nadzorczego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczegółowo opisanego powyżej. Decyzja [...]WINB ma charakter formalny, zatem wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej jedynie do tego, co było przedmiotem jej oceny. W kontekście tego jako oczywiście niezasadny uznać należy zarzut nr 2 skargi. Zarzuca on bowiem brak uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, a więc odnosi się do merytorycznej sfery sprawy, podczas gdy nie była ona w ogóle w trybie odwoławczym badana, gdyż [...]WINB zakończył postępowanie w sposób formalny. Skoro nie oceniał decyzji PINB pod kątem merytorycznym, to trudno przyjąć, iż naruszony został art. 138 § 2 k.p.a., którego organ w tym przypadku nie mógł i nie stosował. Kontrola Sądu ogranicza się w niniejszym postępowaniu do oceny, czy istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. czy Skarżącej rzeczywiście nie przysługiwał status strony. W każdym postępowaniu odwoławczym organ dokonuje sprawdzenia, czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony, tj. czy jest on wyposażony w interes prawny. Negatywny wynik takiej weryfikacji obliguje organ drugiej instancji do umorzenia postępowanie odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, czy wyrok z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08). W myśl art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania służy stronie. Jeżeli podmiot wnoszący ten środek nie ma takiego przymiotu, to postępowanie przed organem drugiej instancji staje się bezprzedmiotowe. O przymiocie strony postępowania administracyjnego nie decyduje wola czy też nastawienie konkretnego podmiotu, jak również ewentualne dopuszczenie go przez organ do udziału lub poinformowanie o wyniku postępowania. Przesądzające jest tu bowiem to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny, a nie tylko faktyczny. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie adekwatny związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. Pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Jak wskazano, musi on być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i bezpośredni, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Źródłem interesu prawnego musi być norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego - decydującego o statusie strony postępowania w myśl art. 28 k.p.a. - jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W konsekwencji, jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o jej interesie prawnym, a więc o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W kontekście tego nie można podzielić stanowiska Spółki, że jej interes prawny w kwestionowaniu decyzji PINB wydanej w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego, należy wywodzić bezpośrednio z art. 129 i art. 136 p.o.ś. w związku z uchwałą Sejmiku Województwa [...]. Pomiędzy wskazanymi przepisami prawa, prowadzonym przez PINB postępowaniem nadzorczym oraz formułowanym żądaniem odszkodowania i ewentualnym obowiązkiem jego zapłaty, nie zachodził dający się obiektywnie stwierdzić związek prawny, który byłby dodatkowo bezpośredni oraz aktualny. Oczywiście Spółka jest żywo i bezpośrednio zainteresowana wynikiem sprawy prowadzonej przez PINB, jednak zainteresowania tego nie może poprzeć takimi przepisami prawa materialnego, które stanowiłyby wprost podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organy w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru budowlanego względem innego podmiotu. W konsekwencji nie posiadała legitymacji do złożenia odwołania, gdyż jej interes jest jedynie interesem faktycznym. W tego rodzaju postępowaniach - czego Skarżąca zdaje się nie zauważać - organy nadzoru budowlanego dokonują bowiem czynności o charakterze władczym w celu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego dla ochrony interesu publicznego. Weryfikacja ta polega na ocenie legalności prowadzonych, jak i zakończonych robót budowlanych i ich ewentualnego wpływu na sferę uprawnień innych podmiotów, jednakże legitymujących się interesem prawnym, wywodzonym z przepisu prawa dającego im np. ochronę przed działaniem danego inwestora. Sąd zwraca uwagę, iż gdyby przyjąć założenie Spółki o tym, iż potencjalna możliwość zapłaty niższego odszkodowania za budynek znajdujący się w obszarze ograniczonego użytkowania lotniska daje jej przymiot strony w postępowaniu w trybie nadzoru budowlanego, to taką samą regułę należałoby przyjąć względem każdego podmiotu, który byłby zainteresowany wypłatą niższego odszkodowania. Tym samym w katalogu tym musiałby zostać umieszczony również podmiot odpowiadający cywilnoprawnie za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym w konkretnym obiekcie budowlanym np. kierujący pojazdem, który uszkodził budynek mieszkalny. Żadnym argumentem nie jest też wypowiedź biegłego sądowego, co do możliwości wyceny jedynie obiektów wybudowanych legalnie. Podmiot ten nie ma jakichkolwiek uprawnień do formułowania tego rodzaju ocen, jest bowiem powoływany przez sądy na określoną okoliczność, wyznaczoną tezą dowodową. Zakres jego czynności jest więc wyznaczany przez sąd powszechny (w tym przypadku cywilny) i w jakimkolwiek stopniu nie może przesądzać o kierunku ocen prawnych dokonywanych przez tutejszy Sąd. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.