II SA/Łd 828/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. a.bł. Decyzją z [...] r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – w skrócie: "p.p.s.a." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości B. gm. N. ozn. nr ew. działki 551 o pow. 18,58 ha. Kolegium wyjaśniło, że A S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami z siedzibą w W. wystąpił do Wójta Gminy N. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału ww. nieruchomości, na podstawie art. 95 ust. 8 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) – powoływanej dalej jako u.g.n. – oraz art. 39 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "A" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160). Oznaczoną na wstępie decyzją organ I instancji zatwierdził projekt podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem na 9 działek ewidencyjnych. Decyzja została doręczona wnioskodawcy 5 lutego 2018 r. Wnioskiem z 9 lutego 2018 r. A S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami z siedzibą w W. wystąpił do organu I instancji o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia w zakresie orzeczenia o zatwierdzeniu projektu podziału również na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz wskazanie, że projektowana działka o nr 551/7 o pow. 0,0317 ha stanowi drogę publiczną - drogę powiatową. Postanowieniem z [...]r., nr [...], organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji. Postanowienie zostało doręczone odwołującemu się w 9 marca 2018 r. Następnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji odwołujący się wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w konsekwencji naruszeniem prawa materialnego. W uzasadnieniu odwołujący się przedstawił przebieg postępowania i odniósł się do definicji drogi publicznej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Wskazał, przy tym, że podczas przyjęcia przebiegu granic przy wykonywaniu prac geodezyjno-kartograficznych uczestniczył przedstawiciel Powiatowego Zarządu Dróg i Transportu w Ł., który potwierdził, że działka o nr 551/7 leży wciągu drogi publicznej i jest przedłużeniem drogi ozn. nr ew. 769/1 zajętej pod drogę powiatową. Odwołujący zarzucił organowi I instancji, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie uzupełnił materiału dowodowego w zakresie ustalenia czy działka o nr 551/7 stanowi drogę publiczną i kto jest zarządcą drogi z mocy prawa a nadto przedstawiciel organu nie stawił się podczas okazania granic. Odwołujący wskazał, że na działce 551/7 znajduje się jezdnia asfaltowa, leży w ciągu drogi nr [...] relacji A.-B. i wpisana jest w wykazie dróg powiatowych. W ocenie odwołującego organ I instancji nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. , a skupił się tylko na zagadnieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i terenu zamkniętego, a to nie ma znaczenia w tej sprawie. Organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji ustalił, że nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem podziału stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym A S.A. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr 3 z [...] r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako tereny zamknięte (Dz. Urz. MIiR z 2014 r., nr 25, poz. 25 ze zm.), działając na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) uznał nieruchomość ozn. nr ew. 551 o pow. 18,58 ha w miejscowości B. gm. N. za teren zamknięty, co znalazło wyraz w załączniku nr 2 do tej decyzji - tom 5 poz. [...]. Dalej Kolegium wyjaśniło, że dokonując podziału na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., który stanowi wyjątek od wyjątek od zasady zawartej w art. 93 ust. 1 u.g.n., bada się jedynie, czy nieruchomość poddana podziałowi, znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W takim postępowaniu nie ocenia się podziału pod kątem wydzielenia nieruchomości z przeznaczeniem na inny cel, w tym także pod drogę publiczną. Na przewidzianej do wydzielenia działce 551/7 znajduje się jezdnia asfaltowa, która, jak wskazuje odwołujący się, stanowi przedłużenie drogi publicznej powiatowej zlokalizowanej na działce 769/1. Kolegium w toku postępowania odwoławczego ustaliło na podstawie informacji uzyskanej z Powiatowego Zarządu Dróg i Transportu w Ł., że istotnie działka leży w ciągu drogi powiatowej nr [...] relacji G. – B.. Odwołujący się nie miał pełnej informacji co do tej drogi i mylnie w odwołaniu wskazał, że wydzielona działka jest przedłużeniem drogi powiatowej [...] relacji A.-B.. Fragment tej drogi znalazł się w granicach terenu zamkniętego. Okoliczność ta nie zobowiązuje jednak do wskazania w decyzji podziałowej celu, na jaki została wydzielona działka, ponieważ podział w trybie art. 95 ust. 8 u.g.n. ogranicza się do stwierdzenia czy dzielona nieruchomość znajduje się w obszarze terenu zamkniętego i czy podział nie narusza przepisów odrębnych. W ocenie organu odwoławczego, nie istnieje podstawa do wprowadzenia do podstawy prawnej decyzji zatwierdzającej projekt podziału przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz wprowadzenia w treści decyzji rozstrzygnięcia o skutkach wywoływanych przez ten przepis. Przepis ten nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy dokonania podziału, lecz jedynie określa występujący z mocy prawa skutek podziału dokonanego na wniosek właściciela w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Decyzja podziałowa nie rozstrzyga o przejściu własności nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Rozstrzygnięcie w decyzji o skutku prawnym określonym art. 98 ust. 1 u.g.n. dotknięte byłoby wadą nieważności. Powołanie w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 nie jest, niezbędne dla potwierdzenia skutku prawnorzeczowego. W świetle regulacji powołanego przepisu, przejście prawa własności nie następuje z mocy decyzji lecz z mocy prawa, a spory w tym zakresie rozstrzygane są przez sądy powszechne. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożyły A S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem A S.A., jak również naruszenie art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że celem podziału jest przygotowanie przedmiotowej działki do aportu na rzecz zarządcy infrastruktury kolejowej, poprzez wydzielenie m.in. projektowanej dz. nr 551/7 o pow. 0,0317 ha, która jest zajęta i wykorzystywana w ciągu drogi publicznej - przedłużenie dz. 769/1 zajętej pod drogę powiatową (zakres i przebieg ustalony zarządcą drogi na protokole granicznym). W ocenie skarżącej, skoro działka sąsiednia oznaczona nr 769/1 stanowi drogę publiczną powiatową, to jest oczywistym, iż projektowana działka 551/7 stanowi jej przedłużenie. Taki stan istnieje na gruncie - projektowana działka 551/7 jest w istocie drogą publiczną, drogą asfaltową. Zdaniem skarżącej błędna jest interpretacja organu II instancji, że ww. okoliczność ta, nie zobowiązuje, aby w decyzji podziałowej wskazać cel, na jaki została wydzielona działka, ponieważ podział w trybie art. 95 ust. 8 u.g.n. ogranicza się do stwierdzenia czy dzielona nieruchomość znajduje się w obszarze terenu zamkniętego i czy podział nie narusza przepisów odrębnych. Skarżąca podniosła, że w wyroku z 22 września 2017 r., sygn. akt. II SA/Łd 502/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż zastosowanie art. 98 u.g.n. jest prostą konsekwencją wydzielenia działek pod drogi publiczne na wniosek właściciela, a poszukiwanie w nim uzasadnienia dla wymogu zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy, przeczyłoby celowi regulacji zamieszczonej w art. 95 u.g.n. Dalej skarżąca wskazała, że w sprawie stosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. orzecznictwo jest utrwalone, iż skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa. Podział ewidencyjny nieruchomości dokonany w tym trybie na wniosek właściciela/wieczystego użytkownika pociąga za sobą szczególny skutek prawny, polegający na przejściu ex lege działki wydzielanej pod drogę publiczną, na własność podmiotu publicznego - gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w zależności od kategorii drogi. Tym samym, zdaniem skarżącej, z decyzji zatwierdzającej podział musi wynikać, iż podział został dokonany w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., Konieczne jest również wskazanie, która działka projektowania stanowi drogę publiczną i jakiej kategorii. Bez takiego rozstrzygnięcia decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości na której znajduje się droga publiczna jest wadliwa i niewykonalna. Skarżąca przytoczyła także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2018 r., sygn. akt l OSK 748/16, z którego wynika, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, Przede wszystkim nie ma racji skarżąca twierdząc, że podział nieruchomości odbywa się w trybie i na podstawie art. 98 ust.1 u.g.n. Przepis ten nie normuje szczególnego trybu podziału nieruchomości, a jedynie stanowi o skutkach prawnych dokonanego podziału. Przewidując w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ustawodawca nie przewidział żadnej formy potwierdzającej ów skutek (w postaci decyzji, aktu własności nieruchomości czy tym podobnych, na kształt stwierdzenia nabycia spadku), ani nie wskazał organu, który byłby właściwy do wydania tego rodzaju orzeczenia (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 12 grudnia 2017 r. w sprawie II SA/Bd 253/17, LEX nr 2457741). Natomiast podział nieruchomości na wniosek strony skarżącej odbywał się na podstawie art.95 ust. 8 u.g.n. W art. 95 u.g.n. unormowano wyjątki od ogólnych zasad podziału nieruchomości. Odmienność trybu podziału nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n. w stosunku do zasad ogólnych, określonych w art. 93 u.g.n. polega na braku związania ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy. Jedynym celem podziału nieruchomości na terenach zamkniętych (ust.8 art. 95 u.g.n.) jest wydzielenie działek na terenie zamkniętym. Kryteria, które zobligowany jest zbadać organ zatwierdzając podział w tym trybie to ocena, czy nieruchomość znajduje się na terenie zamkniętym, zdefiniowanym w art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i czy podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Żadne inne przesłanki zostały przez ustawodawcę przewidziane dla dokonania podziału w tym szczególnym trybie. W tym miejscu wyjaśnić wypada, że powołany w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z 8 marca 2018 roku I OSK 748/16 dotyczył odmiennego stanu faktycznego i prawnego bowiem tam podziału nieruchomości nie dokonano w trybie art. 95 ust.8 u.g.n. Niesporne w sprawie jest, że nieruchomość podlegająca podziałowi usytuowana jest na terenie zamkniętym. Ustalenia organów w tym zakresie nie budzą wątpliwości. We wniosku o podział skarżąca Spółka jako cel podziału działki nr 551 wskazała przygotowanie działki do aportu na rzecz zarządcy infrastruktury. Decyzja Wójta Gminy N. jest zgodna z wnioskiem. W ocenie sądu w decyzji podziałowej na terenach zamkniętych nie można domagać się wyznaczenia działek pod drogi publiczne, bowiem nie jest to kwestia związana z podziałem nieruchomości, lecz ze stosunkami własnościowymi, które winny być rozstrzygnięte przez sądy powszechne. Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa. Poza tym na mapie podziału działkę nr 551/7 oznaczono jako "dr", ta część nieruchomości nr 551 stanowiła już wcześniej fragment drogi powiatowej, ale innej, niż powoływana przez skarżącą Spółkę. Wbrew zarzutom skargi nie ma jednak podstaw do rozstrzygnięcia w decyzji podziałowej w trybie art. 95 ust.8 u.g.n., że jedna z uzyskanych działek stanowi drogę publiczną. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017r. w prawie I OSK 2837/16. Przytoczona wyżej argumentacja sprawia, że sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu z 22 września 2017 roku w sprawie II SA/Łd 502/17, powołanego w skardze.. Należy też odnotować, że w uzasadnieniu skargi strona sama zauważa utrwalony pogląd orzecznictwa, iż skutki prawne, o których stanowi art. 98 ust.1 u.g.n. nie są przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a jej następstwem wydania tej decyzji. Jednakże nie wydaje się trafne wyprowadzanie z powyższej tezy wniosku, iż wobec tego w decyzji podziałowej konieczne jest zamieszczenie informacji o przeznaczeniu działki pod drogę publiczną, zwłaszcza w sytuacji, gdy działka ta de facto przeznaczenia nie zmienia. W rozpoznawanej sprawie oznaczałoby to konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia właściwej drogi publicznej, jak wyjaśniło bowiem SKO, Spółka oznaczyła ją nieprawidłowo. Tymczasem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują w przepisach art. 93-95 takiego postepowania. Reasumując, sąd oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302). A. P.