II OSK 104/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 14/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [..] listopada 2015 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki domku rekreacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2016r. sygn. akt II SA/Rz 14/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. S. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] listopada 2015r. w przedmiocie nakazu rozbiórki domku rekreacyjnego. Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku rekreacyjnego, równocześnie ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy poprzez trwałe zabezpieczenie obiektu budowlanego przed dostępem osób postronnych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2015r.: - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Za pismem z dnia 7 sierpnia 2015r. skarżący przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku rekreacyjnego. Organ I instancji stwierdzając braki w dostarczonych dokumentach, postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2015r. na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek ich uzupełnienia i usunięcia nieprawidłowości w złożonych dokumentach - w terminie do dnia 10 września 2015r. W dniu 31 sierpnia 2015r. skarżący zwrócił się o wydłużenie terminu dostarczenia dokumentów z uwagi na okres urlopowy pracowników urzędu, w których dokumenty niezbędne do przedłożenia są w trakcie przygotowywania. PINB w L. pismem z dnia 8 września 2015r. wystąpił do Gminy S. z pytaniem czy skarżący zwracał się o wydanie zaświadczenia wójta o zgodności zrealizowanej budowy budynku rekreacyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[..]" oraz czy uzyskał lub uzyska takie zaświadczenie. Na zadane pytanie udzielono odpowiedzi negatywnej. W związku z powyższym decyzją z dnia [..] września 2015r. PINB w L. nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku rekreacyjnego o wymiarach zewnętrznych 8,57 m x 6,25 m z dobudowanymi tarasami o wymiarach 8,22 m x 2,30 m i 8,66 m x 1,80 m, usytuowanego na części działki o nr ewid. [..] w miejscowości P. stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [..] S.A. [..] w S. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że istniejący budynek został poddany remontowi na podstawie dokonanego w Starostwie Powiatowym zgłoszenia. Decyzją z dnia [..] listopada 2015r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie porównania znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej z dnia 22 września 2009r. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 1 marca 2010 r. stanowiącego załącznik do umowy dzierżawy zawartej pomiędzy [..] S.A. (obecnie [..] S.A.) a skarżącym stwierdził, że aktualnie realizowany budynek stanowi, w stosunku do poprzedniego nowy obiekt. Z wymienionych dokumentów wynikało, że na przekazanej nieruchomości znajdował się domek letniskowy niewielkich rozmiarów, nieruchomość uzbrojona była jedynie w dojazd, nie było instalacji wodnej, sanitariatów oraz urządzeń zasilających w energię elektryczną. Obecnie istniejący budynek posadowiony jest na stopach fundamentowych okrągłych, ma znacznie większe wymiary i jest to budynek parterowy z poddaszem użytkowym (czyli dwukondygnacyjny) z tarasami, zawierający dwa osobne lokale, każdy z aneksem kuchennym i łazienką na paterze oraz dwoma pokojami na poddaszu użytkowym. Z kolei dokonując w dniu 11 maja 2012r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w L. skarżący zgłosił wykonanie remontu istniejącego obiektu rekreacyjnego - domku letniskowego obejmującego: remont pokrycia dachu z papy i skorodowanej blachy płaskiej polegający na wymianie pokrycia na nowe z blachodachówki, wymianę rynien i rur spustowych na PCV, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej z drewnianej na nową PCV lub drewnianą w istniejących otworach okiennych i drzwiowych, remont boazerii drewnianej wewnątrz obiektu polegający na częściowej wymianie przegnitych desek elementów na nowe wraz z malowaniem drewnochronem, remont podłóg drewnianych polegający na częściowej wymianie przegnitych i spróchniałych legarów podłogowych i wymianie desek podłogowych o tych samych parametrach wraz z malowaniem drewnochronem, remont desek elewacyjnych polegający na wymianie przegnitych i spróchniałych desek na nowe wraz z malowaniem drewnochronem, uzupełnienie ubytków betonu w elementach betonowych, na których posadowiony jest obiekt. W ocenie organu odwoławczego PINB w L. prawidłowo zakwalifikował wykonane przez skarżącego roboty budowlane, jako budowę obiektu budowlanego - budynku rekreacyjnego parterowego z poddaszem użytkowym, a nie remont istniejącego obiektu budowlanego - domku letniskowego. Powołując się na art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, które zawierają wyjątki od tej zasady, jednak żaden z nich nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto z uwagi na datę dokonania samowoli organ odwoławczy wskazał, że nie znajdzie zastosowania ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła zmiany m.in. dotyczące zniesienia obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2. W świetle powyższego organ odwoławczy za prawidłowe ocenił wszczęte przez organ I instancji postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a wobec bezskutecznego upływu terminu do przedłożenia stosownych dokumentów, orzeczenie nakazu rozbiórki tego budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagając się uchylenia zarówno decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. wskazał, że organy błędnie przyjęły, że objęty postępowaniem budynek stanowi nowy budynek, a nie stary odnowiony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że opisany obiekt wyczerpuje definicję obiektu budowlanego, którego realizacja nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Jednocześnie wskazał, że z zalegających w aktach dokumentów, w tym protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 1 marca 2010 r. wynika, że skarżącemu została przekazana nieruchomość ze znajdującym się na niej domkiem letniskowym. Z dołączonej umowy dzierżawy wynikały zasady korzystania z przedmiotu dzierżawy, w tym między innymi zakaz dokonywania bez pisemnej zgody wydzierżawiającego wznoszenia obiektów i urządzeń. W zgłoszeniu wykonania robót budowlanych skarżący określił zakres przeprowadzonych prac remontowych, który nie odpowiada aktualnemu stanowi obiektu stwierdzonemu w protokole kontroli z dnia 29 lipca 2014r. Na podstawie powyższych dokumentów z całą stanowczością Sąd stwierdził, że aktualnie istniejący budynek jest zupełnie nowym obiektem różniącym się od poprzedniego, a przeprowadzone przy nim prace wykraczają poza zakres dokonanego zgłoszenia. Sąd wskazał, że świadczy o tym całkowita zmiana bryły budynku, z parterowego na parterowy z poddaszem użytkowym, tarasami od strony wschodniej i południowej wraz ze schodami, dachu dwuspadowego na wielospadowy, zmiana powierzchni budynku przez jego znaczne powiększenie, wyposażenie budynku w przyłącz wody, kanalizacji i elektryki. Wniosków organów nie może dyskwalifikować fakt, że ustaleń dotyczących wyglądu obiektu na dzień dzierżawy organ dokonał na podstawie dokumentacji fotograficznej budynku z 2009r., które przedstawiają parterowy obiekt z widocznym na zdjęciu jednym oknem, bez schodów, podczas gdy aktualnie budynek parterowy posiada użytkowe poddasze, jest znacznie większy od poprzedniego z rozbudowanymi tarasami, z dwoma niezależnymi wejściami, oddzielnymi aneksami kuchennym łazienkami i pokojami na poddaszu, po dwa na każdy lokal. Zdaniem Sądu ustalenia organu w tym zakresie jak i wnioski z nich wyciągnięte są logiczne i zgodne z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący pod pretekstem przeprowadzenia prac remontowych wybudował całkowicie nowy obiekt budowlany, bez wymaganego do tego pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił uwagę, że za remont mogą zostać uznane tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Sąd jako prawidłowe uznał przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, z uwagi na dokonanie zgłoszenia mającego na celu obejście prawa, poprzez wykonanie na jego podstawie robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.. Słuszne w ocenie Sądu jest również stanowisko organu, że dla oceny mającej miejsce samowoli budowlanej, będą miały zastosowanie przepisy prawa materialnego obowiązującego z chwili jej dokonania. W świetle powyższego nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, które i tak nie miałyby w sprawie znaczenia, z uwagi na przekroczenie kryterium powierzchni przedmiotowego obiektu (53,56m2). W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - obrazę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 84 k.p.a. przez uznanie przez organy administracji, iż zbędnym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia czy w wyniku przeprowadzonych robót powstał nowy budynek, czy roboty stanowiły remont budynku już istniejącego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to: - art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) przez ustalenie, iż organ administracji prawidłowo zastosował w/w przepis, w sytuacji gdy remont nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszenia właściwemu organowi; - art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez błędne ustalenie, iż zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu rekreacyjnego, w sytuacji gdy skarżący dokonał zgłoszenia remontu obiektu właściwemu organowi administracji. Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że nie posiadają one usprawiedliwionej podstawy. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. polegającego na braku zwrócenia się przez organy do biegłego o wydanie opinii w celu ustalenia, czy w wyniku przeprowadzonych przez skarżącego robót budowlanych powstał nowy budynek oraz czy wykonane roboty stanowiły remont budynku. Zauważyć należy, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego. Użyty w art. 84 § 1 k.p.a. zwrot "może" oznacza bowiem, że skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania dowodowego opiera się na uznaniu administracyjnym. A zatem ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie ( por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016r. sygn. akt II OSK 950/15 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może zatem, ale nie musi, skorzystać z tego dowodu, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Podkreślić przy tym należy również, iż organ nie jest związany opinią biegłego, co oznacza, że poddając ją ocenie, może zarówno uznać ją za trafną, jak i zdyskwalifikować oraz przyjąć opinię odmienną - własną, opartą na nauce lub doświadczeniu (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 413-414). Nie zawsze zatem brak zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii może być uznany za naruszenie prawa. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał okoliczności, w oparciu o które można byłoby sądzić, że sporządzenie przez biegłego opinii mogłoby wpłynąć odmiennie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Niezależnie od tego, wskazać należy również, że organy orzekające w niniejszej sprawie to organy wyspecjalizowane, których pracownicy niewątpliwie posiadają wiadomości specjalne niezbędne do dokonania ustalenia czy skarżący przeprowadził remont, czy też wybudował nowy obiekt budowlany. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i to do niego należy dobór środków dowodowych, w tym również ocena, czy jest potrzebna i w jakim zakresie opinia biegłego ( por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016r. sygn. akt II OSK 3358/14). W tych warunkach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego i dopuszczenia dowodu z opinii biegłego nie może być uznany za skuteczny. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Jednak niewłaściwe sformułowanie zarzutów nie uniemożliwia rozpoznania skargi kasacyjnej. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, których to naruszenia skarżący upatruje w błędnym przyjęciu, że istniała podstawa do nakazania rozbiórki obiektu, w sytuacji gdy dokonał zgłoszenia remontu istniejącego budynku. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że dla oceny czy wykonane roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu ich realizacji. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z oświadczeniem skarżącego obiekt powstał w 2012r. to właśnie wówczas obowiązujące przepisy stanowią podstawę rozstrzygnięcia organów w tym zakresie. Zatem wskazany art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015r. poz. 443), wbrew argumentom skargi kasacyjnej, nie miał w sprawie zastosowania. Prawidłowe są ustalenia organów, które Sąd I instancji zaakceptował, że na budowę spornego budynku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wykonane roboty budowlane wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie stanowiły remontu, bowiem doprowadziły do całkowitego rozebrania istniejącego obiektu i budowy nowego, co jednoznacznie wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Dla przyjęcia, że mamy do czynienia z remontem niezbędne było wykazanie, że celem robót budowlanych było odtworzenie stanu pierwotnego, a nie budowa nowego obiektu. Zatem remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 1835/10). Bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia remontu istniejącego budynku w sytuacji, gdy zgłoszenie to zmierzało do obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy pogląd zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (dostępnym na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl//), który w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że przesłanką zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu, zastosowanie w sprawie znajdują tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.