VIII SA/Wa 709/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakupu działki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała Rady Gminy w [...] (dalej również: Rada Gminy) z [...] lutego 2018 r., Nr [...]w sprawie zakupu działki nr [...]położonej w [...] o powierzchni [...]ha obręb geodezyjny [...] na poszerzenie drogi gminnej. Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lutego 2018 r. Rada Gminy w [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie zakupu działki nr [...] położonej w [...] o powierzchni [...]ha obręb geodezyjny [...] na poszerzenie drogi gminnej. W § 1 powołanej uchwały Rada Gminy wyraziła zgodę na zakup od Z. i J. M. nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. działki [...] o powierzchni [...]ha na poszerzenie drogi gminnej oznaczonej nr ew. [...]za cenę [...]zł. W głosowaniu nad uchwałą brał udział radny Z. M., będący właścicielem działki nr [...]położonej w [...] o powierzchni [...]ha, co wynika z pisma Przewodniczącego Rady Gminy w [...]. Ze wskazanej uchwały wynika, że koszty nabycia działki poniesie Gmina [...] (§ 2 uchwały), z kolei w § 4 zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wniósł o: stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...]w sprawie zakupu dziatki nr [...]położonej w [...] o pow. [...]ha obręb geodezyjny [...] na poszerzenie drogi gminnej, zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wyjaśnił, że w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Przewodniczący Rady Gminy w [...] poinformował organ nadzoru, że w głosowaniu nad uchwałą z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...], brał udział radny Z. M. będący właścicielem działki nr [...]w [...]. W piśmie tym stwierdzono również, że głos radnego Z. M. nie miał wpływu na wynik głosowania, w konsekwencji czego uchybienia nie można uznać za istotne. Odnosząc się z kolei do pisma organu nadzoru co do ilości głosowań nad uchwałą, Przewodniczący Rady pismem z dnia [...] maja 2018 r. wyjaśnił, że nad uchwałą głosowano dwa razy, tj. w zakresie zakupu działki nr [...]- 10 głosów za, 4 wstrzymujące się. Natomiast odrębne głosowanie odbyło się odnośnie ceny zakupu tej działki, przy czym wynik głosowania był 7 głosów za proponowana ceną, 5 głosów przeciw i dwa głosy wstrzymujące się. Wojewoda stwierdził, że żaden z przepisów obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości dwukrotnego głosowania nad jedną uchwałą. Praktykę taką należy uznać za sprzeczną z prawem. Ponadto podniósł, że w toku podejmowania uchwały Rady Gminy w [...] w dniu [...] lutego 2018 r. Nr [...] w sprawie zakupu działki Nr [...] o pow. [...] ha obręb geodezyjny [...] na patrzenie drogi gminnej, doszło do innego naruszenia prawa o charakterze istotnym - poprzez obrazę art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, o treści: "Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że skoro radny Z. M. był właścicielem działki, której zakupu dotyczy uchwała, to nie ulega wątpliwości, że uchwała dotyczyła jego interesu prawnego, a jego udział w głosowaniu był niedopuszczalny. Jednocześnie sam udział radnego w głosowaniu stanowi o istotnym naruszeniu prawa przy podejmowaniu uchwały, skutkujący koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, iż uchybienie przepisowi – art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie zawsze stanowi istotne naruszenie prawa. Jak uzasadniała Rada Gminy tylko istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenie nieważności uchwały, czy to przez Wojewodę na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy też na skutek jego skargi na podstawie art. 93 ust. 1 w/w ustawy. W przypadku zaskarżonej uchwały niewątpliwie głos radnego, któremu zarzuca się głosowanie we własnej sprawie wbrew art. 25a ustawy nie był głosem decydującym. W piśmie procesowym z [...] listopada 2018 r. (data wpływu) Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wskazując, iż uchwałą Rady Gminy [...] z [...] października 2018 r. Nr [...]dokonano reasumpcji uchwały z [...] lutego 2018 r., Nr [...] (w piśmie z [...] lutego 2018 r.) stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Do pisma załączono uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2018 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wymienione akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwana dalej u.s.g.). W ramach sprawowanego z mocy art. 85 ustawy o samorządzie gminy nadzoru nad działalnością gminną, kompetencje do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada także organ nadzoru (m.in. wojewoda – art. 86) na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 93 ust. 1 koresponduje z postanowieniami art. 91 ust. 1 ww. ustawy, w których to ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, po którego upływie w myśl art. 93 ust. 1 organ nadzoru traci kompetencje do zastosowania tego środka nadzoru, mogąc jednak od tego momentu zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego w każdym czasie ich obowiązywania. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego, co też skutecznie uczynił. Organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. Termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności przepisy art. 93 u.s.g. nie zakreślają terminu, w jakim organ nadzoru powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., jak wynika z treści art. 147 § 1 p.p.s.a., polega na stwierdzeniu ich nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wspomniana procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół legalności podjęcia uchwały dotyczącej zakupu działki nr [...] położonej w [...] o powierzchni [...] ha obręb geodezyjny [...] na poszerzenie drogi gminnej. Z bezspornych ustaleń w sprawie wynika, że w głosowaniu nad podjęciem przedmiotowej uchwały z [...] lutego 2018 r., Nr [...], brał udział radny Z. M., który jednocześnie był właścicielem działki, której zakupu dotyczyła podjęta uchwała. Przypomnieć zatem należy, że artykuł 25a u.s.g. stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Artykuł ten wprowadził zatem instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że interes prawny w omawianym kontekście dotyczy także sytuacji, w której podejmowana uchwała związana była po pierwsze z zakupem działki, a po drugie z ceną za zakup przedmiotowej działki. Uchwała dotyczyła zatem bezpośrednio uprawnień i obowiązków radnego o charakterze majątkowym, związanych z uzyskaniem ceny za zakup działki. Stanowisko to potwierdził NSA m.in. w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09, Lex nr 560892), w którym wskazano, że "głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym". W tej sytuacji, udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, Lex nr 74731, a także A. Szewc, Komentarz do art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, Lex/el. 2012, teza 3). W konsekwencji należy uznać, że uchwała w tym przedmiocie podjęta z udziałem w głosowaniu radnego jest nieważna. Przyjmuje się bowiem, że ocena interesu prawnego radnego i skutków jego ewentualnego naruszenia jest wyłączona, bo nawet wówczas gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, radny podlega wyłączeniu. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania art. 25a u.s.g. Radny, którego interesu dotyczy uchwała może bowiem wpływać na treść uchwały nie tylko poprzez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbystycznego. Jeżeli zatem radny sprzedaje działkę na rzecz Gminy za przyjęta w uchwale cenę, to podlega wyłączeniu od głosowania nad uchwałą w tym przedmiocie. W konsekwencji, uchwała ta, jako zapadła z jego udziałem jest nieważna. Nie ma znaczenia dla tej konkluzji stosunek głosów, czy ewentualne zagrożenie lub naruszenie owego interesu prawnego, bo te nie podlegają tu w ogóle badaniu i ocenie (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. I OSK 115/13, Lex nr 1336304; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Ke 255/13, Lex nr 1328220). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także – jak w niniejszej sprawie - przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za stwierdzeniem nieważności uchwały przemawia to, że sposób jej uchwalenia pozostawał w wyraźnej sprzeczności z art. 25a u.s.g. (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 676). Konstatacji tej nie można skutecznie podważyć - jak już wcześniej podkreślono – wykazując, że głos radnego wyłączonego od głosowania nie przesądził o jego wyniku. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę dla oceny legalności zaskarżonej uchwały nie ma także znaczenia okoliczność, że jego głos nie był głosem decydującym w świetle art. 25 a u.s.g. Skoro – jak wykazano – nad uchwałą głosował radny Z. M. - osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 25 a u.s.g., to zaskarżona uchwała jest nieważna. Bezpodstawne byłoby także wnioskowane w odpowiedzi na skargę umorzenie postępowania sądowego w oparciu o art. 161 p.p.s.a. ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, z tego względu, że uchwałą Rady Gminy [...] z [...] października 2018 r. Nr [...]dokonano reasumpcji uchwały z [...] lutego 2018 r., Nr [...]. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r., sygn. akt K 10/93, OTK 1994, z. 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, LEX nr 746796 oraz z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, LEX nr 745087. Dodać należy, że skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego są odmienne od konsekwencji wynikających ze stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. Uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.