II SA/Ke 255/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy Moskorzew z dnia 22 marca 2013 r. nr XXVII/125/13 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy Moskorzew na rzecz A. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr XXVII/125/13 z dnia 22 marca 2013r. Rada Gminy Moskorzew stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego A. W. wybranego do Rady Gminy Moskorzew w okręgu wyborczym nr 6, wskutek braku prawa wybieralności. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, sejmików województw (Dz.U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że radny A. W. wybrany w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2010r., wyrokiem Sądu Rejonowego we W. z dnia 29 maja 2012r. w sprawie o sygn. akt [...] został skazany za przestępstwo z art. 226 kk, co stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, sejmików województw, zwanej dalej jako "ustawa". Radny bowiem utracił prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze), które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Przed podjęciem uchwały Rada stosownie do treści art. 190 ust. 3 ustawy umożliwiła radnemu złożenie wyjaśnień. Uzasadniając podstawę prawną uchwały Rada Gminy powołała przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy stanowiący, że do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 (tj. ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. – Kodeks wyborczy ) weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z załączonego do akt sprawy protokołu z obrad XXVII sesji Rady Gminy Moskorzew odbytej w dniu 22 marca 2013r. wynika, że uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. W. została przyjęta większością głosów: za jej przyjęciem głosowało 6 radnych, przeciw było 5 radnych, wstrzymało się 3 radnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wniesionej 10 kwietnia 2013 r., A. W. zarzucił uchwale Rady Gminy Moskorzew z dnia 22 marca 2013 r. naruszenie prawa materialnego: a) art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, sejmików województw poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie uchylona z dniem wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające Kodeks Wyborczy – ustawa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw; b) art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 2a ustawy Kodeks Wyborczy poprzez orzeczenie o wygaśnięciu mandatu radnego w formie uchwały Rady Gminy Moskorzew w sytuacji, gdy skarżący brał osobisty udział w głosowaniu w swojej sprawie, podczas gdy zgodnie z Kodeksem Wyborczym decyzję w tym zakresie powinien podjąć wyłącznie komisarz wyborczy. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że stanowisko sądów administracyjnych w odniesieniu do kwestii stosowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza w okolicznościach faktycznych niniejszych sprawy jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W ocenie organu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa podniesiony w pkt 1 lit b petitum skargi, albowiem zaskarżona uchwała tylko pośrednio dotyczy interesu prawnego radnego ponieważ: - wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia określonych normami prawa zdarzeń, - stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego następuje na podstawie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, która ma charakter aktu deklaratoryjnego, - podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego nie wywołuje skutku prawnego do czasu uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na uchwałę. Nawiązując do poglądów doktryny podniesiono, że do czasu podjęcia przez radę gminy uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego – radny może uczestniczyć w sesjach rady i wykonywać wszystkie uprawnienia wynikające z mandatu, dotyczy to także sesji, na której ma być podjęta uchwała stwierdzająca wygaśnięcie jego mandatu. Na wypadek nieuwzględnienia powyższej argumentacji organ wskazał, że udział skarżącego w głosowaniu nie miał wpływu na podjęcie uchwały z uwagi na wyniki głosowania, w którym za przyjęciem uchwały głosowało 6 radnych, a przeciw było 5 radnych. Udział w głosowaniu stanowi zatem nieistotne naruszenie prawa, nie dające podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXVII/125/13. W uzasadnieniu Rada Gminy Moskorzew powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22.12.2011r. sygn. akt II SA/Bk 167/11, w którym stwierdzono, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym należy oceniać w kontekście wyników głosowania. Jeżeli wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien się wyłączyć z głosowania nie miał wpływu na wybór przewodniczącego rady, należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 12 czerwca 2013r. skarżący precyzując swoje stanowisko w kwestii naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny odnoszące się do konieczności wyłączenia się radnego z głosowania nad uchwałą dotyczącą jego mandatu, akcentując iż podjęcie uchwały w tej materii dotyczy interesu prawnego tego radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 cyt. ustawy). Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a." w art. 147 § 1 stanowi, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest ocena prawidłowości uchwały Rady Gminy Moskorzew Nr XXVII/125/13 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego A. W. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia uchwały, naruszono procedurę podjęcia uchwały. Przepis art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990r. – o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej jako: u.s.g. stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przyjąć należy, że pod tym pojęciem należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacje tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2012r., sygn. akt II SA/Lu 74/12 i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za bardzo szerokim ujęciem normatywnym źródeł interesu prawnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2002r., II SA/Wr 1498/02, Lex nr 74731, w którym uznał, że interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Na tle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego dotyczy interesu prawnego radnego, albowiem uchwała w tym przedmiocie przesądzając o utracie biernego prawa wyborczego radnego – dotyka bezpośrednio uprawnień i obowiązków jednostki. Jak już wyżej podniesiono, przepis art. 25a u.s.g. zabrania radnemu gminy głosowania w "swojej sprawie" wówczas, gdy ma on w niej interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Naruszenie tego zakazu skutkuje więc nieważnością podjętej uchwały. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni ten pogląd podziela (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2008r., II OSK 1844/07, Lex nr 507888, z dnia 10 marca 2008r., II OSK 1814/07 Lex nr 507889, z dnia 25.01.2010r. II OSK 1865/09, wyrok NSA z dnia 9.04.2013r. I OSK 115/13. Zob. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2007r., III SA/Lu 414/07 Lex nr 340163). Poza sporem pozostaje okoliczność, że radny A. W. brał udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji należy uznać, że uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego gminy A. W. podjęta z jego udziałem w głosowaniu jest nieważna. Analiza wyników głosowania i ewentualne rozważanie, czy udział radnego miał bądź nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały nie mają znaczenia albowiem w tej sprawie powyższe okoliczności nie podlegają badaniu i ocenie (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013r. I OSK 115/13). W tym zakresie skład orzekający nie podzielił przywołanego w odpowiedzi na skargę poglądu WSA w Białymstoku wyrażonym w wyroku z dnia 22 grudnia 2011r. uznając, że jest on odosobniony i nie ma charakteru wiążącego innego Sądy przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na udział radnego w głosowaniu nad uchwałą stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu, oznacza, że przedmiotem oceny Sądu nie mogą być pozostałe kwestie podniesione w pkt 1 lit a petitum skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.