VIII SA/Wa 717/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm. dalej jako k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a, art.92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (DZ. U. z 2017 roku, poz. 2200 ze zm. dalej jako u.t.d.), lp.5.4.1, lp.5.4.2., lp.6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 382/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 – dalej jako rozporządzenie 561/2006 (Dz. U. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 roku), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 roku w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego – dalej jako rozporządzenie nr 165/2014 (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Ł. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Podczas kontroli drogowej przeprowadzonej na autostradzie A2 pojazdu marki [...] nr rej. [...] wraz z naczepą [...] o nr rej. [...], prowadzonego przez kierowcę firmy skarżącego P. W. stwierdzono skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku oraz nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół z dnia [...] kwietnia 2018 roku. Po przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...] nałożył na stronę karę pieniężnąw wysokości [...]zł za naruszenia określone w lp.5.4.1, lp.5.4.2, lp.6,2,1 załącznikanr 3 do u.t.d. Strona pismem z dnia [...] lipca 2018 roku wniosła odwołanie od wydanej decyzji. Skarżący podnosił, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. k.p.a. poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych, brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, nienależyte rozpatrzenie dowodów, brak wnikliwiej oceny całokształtu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zważył co następuje: Stosownie do treści art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej dziesięć godzin. Jeśli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju. Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść l.p. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku: - o czas do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 50 zł; - za każdą następną rozpoczętą godzinę karą pieniężną w wysokości 100 zł. Analiza danych karty kierowcy P. W. dokonana przez organ wykazała, że w okresie rozliczeniowym zawierającym się od godz. [...] dnia [...] marca 2018 roku do godziny [...] dnia [...] marca 2018 roku kierowca skrócił odpoczynek tygodniowy o 6 godzin 12 minut. W dniach od [...] marca 2018 roku od godz. [...] do dnia [...] marca 2018 roku do godz. [...] kierowca odebrał 17 godzin 48 minut odpoczynku tygodniowego. We wskazanym okresie rozliczeniowym kierowca był zobligowany do odebrania 24 godzinnego odpoczynku tygodniowego. W toku kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdów oraz wymaganych przerw i odpoczynków. Z uwagi na powyższe w ocenie organu odwoławczego kara pieniężna w wysokości [...] zł z tytułu sankcjonowanego przez lp. 5.4.1 oraz lp. 5.4.2 załącznika nr 2 do u.t.d. została nałożona zasadnie. Zgodnie z art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 - kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten na który jest przeznaczona; - kierowcy odpowiednio chronią wykresówki lub karty kierowcy i nie używają zabrudzonych lub uszkodzonych wykresówek lub kart kierowcy; - jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać tachografu zainstalowanego w pojeździe, to okresy, o których mowa w ust.5 lit. b) ppkt (iii) oraz (iv) – a) jeżeli pojazd jest wyposażony w tachograf analogowy – wprowadza się na wykresówkę ręcznie, w drodze automatycznej rejestracji lub innym sposobem, czytelnie i nie brudząc wykresówki; lub b) jeśli pojazd jest wyposażony w tachograf cyfrowy – wprowadza się na kartę kierowcy przy użyciu urządzenia manualnego wprowadzania danych, w jakie wyposażony jest tachograf. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 5 000 zł sankcjonuje nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W niniejszej sprawie w toku kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 roku stwierdzono, że kierowca P. W. nie rejestrował aktywności na karcie kierowcy, pomiędzy godz. [...] a godz. [...] w dniu [...] kwietnia 2018 roku. Pojazd w tym czasie przejechał około 120 km – pomiędzy bramkami T. a MOP K.. Kierowca używał niedozwolonego przedmiotu (magnesu) w celu zakłócenia prawidłowego działania tachografu. Fakt ten został przyznany przez kierowcę. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 92a ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10 000 zł. Stosownie do art. 92a ust. 6 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust.1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W świetle art. 92b ust.1 - 2 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: - właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia pojazdów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: - rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego; - rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; - umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 roku (DZ. U. z 1999 roku, nr 94, poz. 1086 i 1087); - prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszenia przepisów rozporządzenia, którym mowa w pkt 1 lit. a) lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z art. 92c ust.1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się jeżeli: - okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło na wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub - za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie kary pieniężne zostały nałożone na podstawie art. 92a w związku z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 6 w związku z załącznikiem nr 3 do ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów w wysokości określonej w załączniku. W tym zakresie organ nie miał możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie miała zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, to zdaniem organu są one niezasadne i nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji postępowanie w tej sprawie prowadził w sposób prawidłowy. Organ zebrał cały materiał dowodowy i na tej podstawie ustalił stan faktyczny sprawy. Strona nie wnosiła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów w sprawie. Ocena zebranego materiału nie nosi cech dowolności. W zakresie możliwości zastosowania art. 92b u.t.d. organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 21 lipca 2015 roku, sygn. akt II GSK 1334/14 w którym stwierdzono, że ,,Podmiot wykonujący transport drogowy ma zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy...". Wskazywał, że strona winna była się upewnić czy kierowcy wykonujący przewozy na rzecz strony prawidłowo zrozumieli obowiązujące przepisy oraz czy stosują się do nich w trakcie wykonywania transportu. W przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ze względu na fakt, iż do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Nadto przedsiębiorca winien te okoliczności udowodnić, gdyż on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Ł. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy – tj. art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelakich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - naruszenie zasad postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania tj. art. 8 i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek nałożenia kary pieniężnej w kontekście przepisów ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Ponieważ skarga zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - w zakresie podstaw do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (art. 92a ust. 1, 2 i 6, art. 92c ust. 1 u.t.d. i załącznik nr 3 do tej ustawy lp. 6.2.1), jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organy administracji publicznej przepis prawa materialnego. Należy wskazać, że powołane przepisy nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w związku z tym winny one zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 roku, sygn. akt II GSK 1548/11, LEX nr 1229771). Wbrew zarzutom zaskarżona decyzja w niczym nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie wyjaśnione, zgodnie z regułami zawartymi w tych przepisach. Należy zauważyć, naruszenie przepisów postępowania musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny ,,mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydaną w sprawie decyzją podlegającą zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania administracyjnego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji (wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, sygn. akt II GSK 2084/13). Należy zauważyć, iż skarżący należy do podmiotów profesjonalnie wykonujących przewozy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 355 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, zwana dalej: k.c.), dłużnik obowiązany jest do staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju (należyta staranność). Należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Pod pojęciem zachowania należytej staranności należy rozumieć sposób postępowania odpowiadający wymaganiom zawartym w obiektywnym wzorcu postępowania. Kwestia niezachowania należytej staranności może być rozpatrywana wówczas, gdy zachowanie podmiotu stanowić będzie odstępstwo od tak ukształtowanego wzorca. Budowa wzorca staranności w przypadku podmiotów wykonujących przewozy drogowe musi uwzględniać regulację zawartą w art. 355 § 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem przy ocenie należytej staranności, w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, należy brać pod uwagę zawodowy charakter tej działalności. Co za tym idzie, należyta staranność wymagana w stosunkach danego rodzaju będzie musiała być oceniana przy uwzględnieniu wiedzy, doświadczenia i umiejętności praktycznych, jakie wymagane są od przedsiębiorcy podejmującego w tym przypadku działalność w zakresie przewozu drogowego. Oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć zatem na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Zaostrzony wzorzec staranności wpływa na zwiększenie wymagań wobec podmiotu wykonującego przewozy, ułatwia postawienie mu zarzutu niedołożenia należytej staranności, a zarazem utrudnia mu uchylenie się od odpowiedzialności w razie odstępstwa od wzorca. Podmiot wykonujący przejazd musi mieć świadomość obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa. Budowa wzorca staranności w przypadku podmiotów wykonujących przejazdy drogowe powinna również uwzględniać treść bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Natomiast odnośnie terminu "braku wpływu" o którym mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. można posłużyć się wykładnią dokonywaną przez orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt. II GSK 404/10 z 6 kwietnia 2011 r. odnośnie "braku wpływu" stwierdził, że "(...) sytuacja taka ma miejsce gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytą staranność tzn. uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje tutaj domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, tak aby nie dochodziło do naruszenia prawa". W świetle powyższych rozważań za uzasadnione należy uznać stanowisko organów, że w toku całego postępowania skarżący nie wskazał na jakiekolwiek dowody mogące świadczyć o braku wpływu lub dochowaniu należytej staranności przy niniejszym przewozie, w tym na fakt braku rejestracji zapisów tachografu. Sam fakt, iż kierowca odbył szkolenia i został pouczony przez pracodawcę o zakazie używania urządzeń zakłócających prawidłową pracę tachografu cyfrowego nie może zostać uznane za okoliczności zwalniające skarżącego z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. Co prawda w uzasadnieniu skargi Ł. K. wskazuje, iż nie zachodziła również podstawa do nałożenia kary pieniężnej za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku kierowcy i zachodziły przesłanki z art. 92b u.t.d., to należy wskazać, że skarżący wniósł skargę tylko w zakresie nałożenia kary w kwocie [...] zł, a nie kary w wysokości [...] zł, nałożonej na podstawie lp. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d. za naruszenia odnośnie czasu odpoczynku kierowcy (zarzuty skargi, w tym wartość przedmiotu zaskarżenia). W związku z tym należy uznać, iż skarga obejmowała tylko część decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł, jak w sentencji wyroku