II OSK 972/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 769/18 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. j. z siedzibą w [...] na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę: 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 769/18 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] (dalej zwanej spółką), uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] wymierzył spółce karę w wysokości 22 500 zł z tytułu nieprawidłowości co do zgodności z projektem budowlanym - w zakresie wysokości budynku do kalenicy, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego - ściany frontowej budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na dz. [...] w [...]. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało odebrane przez spółkę w dniu 20 grudnia 2017 r. bezpośrednio w siedzibie organu, dlatego też 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 27 grudnia 2017 r. Tymczasem spółka wniosła zażalenie za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 28 grudnia 2017 r., a zatem - w ocenie organu - z uchybieniem terminu. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka, kwestionując skuteczność doręczenia jej zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem postanowienie organu II instancji podkreślił, że skarżąca nie jest osobą fizyczną lecz podmiotem o którym mowa w art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji przepis ten wyklucza możliwość odstępstw od zasad doręczania. Dokonanie go poza miejscem wskazanym w przepisie lub do rąk osoby wprawdzie upoważnionej do odbioru, ale poza lokalem siedziby adresata jest nieskuteczne. Sąd argumentował, że w przeciwieństwie do doręczeń pism osobom fizycznym (właściwe, zastępcze, domniemane) doręczanie pism podmiotom wymienionym w art. 45 k.p.a. może być tylko jednego rodzaju - doręczenie właściwe. Doręczanie pism podmiotom wymienionym w art. 45 k.p.a. następuje w ten sam sposób niezależnie od tego czy podmioty te posiadają osobowość prawną czy też jej nie posiadają, z zastrzeżeniem, że nie jest jednostką organizacyjną wskazaną w art. 45 k.p.a. przedsiębiorstwo prowadzone przez osoby fizyczne w oparciu o wpis ewidencji działalności gospodarczej lub w ramach spółki cywilnej. W konsekwencji Sąd uznał, że organ II instancji nie był uprawniony do stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia, na podstawie art. 134 k.p.a. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu k.p.a. i w wyniku tego ustalenie jego naruszenia przez organ, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu powinna doprowadzić do uznania przez Sąd braku naruszenia jego normy prawnej w kontrolowanym postępowaniu; przy czym strona skarżąca uważa za prawidłową interpretację przepisu art. 45 k.p.a. polegającą na uznaniu za doręczone skutecznie, postanowienia odebranego osobiście przez osobę reprezentującą stronę (adresata tego postanowienia) oraz braku podstaw w myśl wykładni funkcjonalnej do uznania, iż jedynie skutecznym doręczeniem jest doręczenie w sposób literalnie określony w tym przepisie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu otrzymania i zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji przez stronę postępowania, jako faktu doręczenia w rozumieniu tego przepisu; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie za naruszające przepisy postępowania faktu uwzględnienia przez organ stanu przekroczenia terminu do złożenia zażalenia i nieuzasadnione uznanie przez Sąd stwierdzenia przekroczenia terminu za niezgodne z prawem. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca spółka wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia w całości jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (pkt 1); pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a). Miejscem doręczania pism jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym jest lokal ich siedziby. Siedzibą osób prawnych jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający, jeśli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowią inaczej (art. 41 k.c.). Zatem przyjąć należy, że w treści art. 45 k.p.a. określone zostały warunki prawidłowego doręczenia pism jednostkom organizacyjnym oraz organizacjom społecznym, dokonywanego w lokalu ich siedziby. Nie wyklucza on jednak możliwości doręczania pism w inny sposób. Zainteresowana jednostka organizacyjna może wskazać miejsce do doręczeń inne, niż lokal jej siedziby (pełnomocnik do doręczeń), w związku z czym doręczenie dokonane we wskazanym miejscu będzie zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1650/09, LEX nr 746709). Pisma zaadresowane do osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej mogą być doręczone do rąk osoby lub osób uprawnionych w danej jednostce organizacyjnej do odbioru pism, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób właściwym sposobem postępowania jest awizowanie pisma i pozostawienie informacji o tym w siedzibie strony, stosownie do art. 44 k.p.a., co powoduje, że pisma mogą być również doręczone w siedzibie urzędu pocztowego lub siedzibie urzędu gminy ( Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2022 ). Wymóg z art. 45 k.p.a. ma istotne znaczenie materialne, stanowiąc gwarancję dokonania doręczenia organowi osoby prawnej w taki sposób, by umożliwić organowi powołanemu do reprezentowania osoby prawnej i kierowania jej działalnością, należyte zapoznanie się z treścią kierowanych do organu pism i podjęcie działań niezbędnych do dochodzenia praw i obrony swych interesów. W związku z tym nie należy go interpretować literalnie, co daje podstawę do uznania istnienia uprawnienia strony postępowania do wskazania adresu do korespondencji. Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OZ 1387/18, jest to przejaw dbałości strony o własne interesy w postępowaniu administracyjnym, tak aby korespondencja docierała do niej bez zakłóceń w toku postępowania. Doręczenie osobie prawnej pism w sposób zastępczy oznacza również odbiór tych pism w lokalu poczty, gminy lub innego urzędu (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1711/15, LEX nr 2335072). Przez osobę upoważnioną do odbioru pism należy rozumieć "nie tylko osobę, która ma specjalne upoważnienie pod tym względem, ale również każdą osobę, która ze względu na funkcję wykonywaną w organizacji adresata jest regulaminowo lub zwyczajowo uprawniona do odbioru pism, np. pracownik kancelarii (biura), portier, członek zarządu (administracji) itp." (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 124). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1480/11, LEX nr 1367290: "Przez osobę upoważnioną do odbioru pisma należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję została regulaminowo lub tylko zwyczajowo uprawniona do odbierania korespondencji przesyłanej do siedziby adresata. Pismo uważa się za doręczone jednostce organizacyjnej wymienionej w art. 45 w dacie potwierdzenia przez osobę upoważnioną do odbioru pisma (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 268). Jeśli więc doszło do doręczenia postanowienia w siedzibie organu do rąk uprawnionej osoby reprezentującej spółkę jawną, która odebrała postanowienie pokwitowała jego odbiór, a nadto nie kwestionowała wówczas sposobu jego doręczenia, należało przyjąć, że doręczenie zostało dokonane w sposób prawidłowy. Taki sposób doręczenia nie ograniczał w żaden sposób uprawnień skarżącej spółki, nie uniemożliwiał jej zapoznanie się z treścią wydanego przez organ rozstrzygnięcia, czy też wniesienia środka odwoławczego. To że skarżąca spółka naruszyła ustawowy termin do wniesienia zażalenia nie może stanowić podstawy do kwestionowania następczego prawidłowości doręczenia, które nie było do tego momentu przez spółkę kwestionowane. Należy zauważyć, że doręczenie ma zapewnić stronie możność zapoznania się z decyzją i nie ma samodzielnego i osobnego znaczenia. Oczywiście składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego znany jest pogląd zgodnie, z którym doręczenie dokonane poza lokalem siedziby nie wywołuje skutku prawnego, nawet jeśli odbierającym jest osoba uprawniona i ona pokwituje odbiór (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 305), ale nawet jego autorzy dopuszczają modyfikację tej zasady w przypadku, gdy podmioty wymienione w art. 45 k.p.a. w sposób wyraźny wskażą inne miejsce doręczania im pism. Jednostka organizacyjna nie jest bowiem pozbawiona możliwości korzystania z doręczenia jej pism urzędowych także pod innym, wskazanym przez nią adresem. Jeżeli więc strona wskaże adres, pod jaki ma być kierowana do niej korespondencja, to zrozumiałe jest, iż pod tym adresem właśnie czynności odbioru będzie dokonywać upoważniony przez stronę do jej dokonania pełnomocnik (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1650/09, LEX nr 746709). Także w sytuacji, gdy sama osoba prawna, czy też jej upoważniony przedstawiciel wyrazili zgodę na określony sposób doręczenia, to spełnienie ich woli i doręczenie w siedzibie urzędu organu pisma skierowanego do takiej osoby prawnej powoduje, iż doręczenie było zgodne z prawem i nie narusza przy tym zasad ogólnych postępowania takich jak zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania słusznego interesu strony, zasada budzenia zaufania, czy też zasada ekonomiki procesowej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem postanowienie organu I instancji odebrał osobiście w siedzibie organu wspólnik spółki jawnej, a więc osoba, która zgodnie z prawem (art. 29 k.s.h.) oraz zapisami KRS dotyczącymi spółki może samodzielnie reprezentować spółkę wobec osób trzecich, w tym wobec organów administracji. Nadto może również samodzielnie podejmować decyzje o złożeniu środka odwoławczego. Zatem zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego organu, że takie doręczenie gwarantuje możliwość zapoznania się przez daną jednostkę organizacyjną z treścią wydanego przez organ rozstrzygnięcia oraz daje gwarancję ochrony prawa strony do skutecznego zakwestionowania postanowienia w drodze zażalenia. Zatem prawidłowa jest wykładnia art. 45 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie jednostce organizacyjnej pisma w siedzibie organu do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism oraz za jej zgodą, wywołuje skutki prawne. Zasadnie zwraca również uwagę skarżący kasacyjnie organ, że spółka nie zakwestionowała zarówno faktu, że postanowienie zostało doręczone osobie upoważnionej do odbioru pism w jej imieniu, jak również że nie miała możliwości zapoznania się z treścią postanowienia, czy też że dokonane doręczenie uniemożliwiło jej złożenie zażalenia w terminie. Faktu skutecznego doręczenia nie kwestionowała do momentu, gdy z treści postanowienia organu II instancji dowiedziała się, że naruszyła ustawowy termin do wniesienia środka odwoławczego. Zatem przyjęcie jako prawidłowego stanowiska Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy prowadziłoby do sytuacji, w której zakwestionowanie prawidłowości doręczenia de facto stanowi sposób na przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, na niekorzystne dla spółki rozstrzygniecie organu I instancji, co uznać należy za niedopuszczalne. Konsekwencją przyjętej powyżej wykładni art. 45 k.p.a. jest stwierdzenie, że prawidłowo Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Tym samym zasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 k.p.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.