I OSK 1363/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 587/18 w sprawie ze skargi G.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. IV SA/Gl 587/18 oddalił skargę G.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G.Ł. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2018 r. wniesionej przez skarżącą, podczas gdy decyzja powyższa powinna zostać uchylona z uwagi na oczywiste naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuściły się organy, a które miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w sposób właściwy do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji życiowej skarżącej w kontekście wyjątkowości sytuacji życiowej w jakiej się znalazła, uwarunkowanej nagłą i nieprzewidzianą awarią pieca c.o. i bojlera oraz niespodziewanym pogorszeniem się stanu zdrowia syna skarżącej, B.Ś., która w pełni uzasadniała przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku celowego, jak również dopuszczono się przekroczenia granic uznania administracyjnego; II. prawa materialnego: 1. art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej: u.p.s.) poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej i pozostającej na jej utrzymaniu rodzinie zasiłku celowego, podczas gdy skarżąca i pozostająca na jej utrzymaniu rodzina znalazła się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, uzasadniającej przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego na sfinansowanie zakupu niezbędnych leków; 2. art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie na kanwie okoliczności niniejszej sprawy, a w konsekwencji uznanie, że wysokość środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej, jakimi dysponował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] nie pozwalają na przyznanie pozostającej w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej skarżącej i pozostającej na jej utrzymaniu rodzinie specjalnego zasiłku celowego, podczas gdy powyższy organ administracji publicznej nie wykazał w sposób należyty by jego budżet uzasadniał wydanie decyzji odmownej w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku celowego. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego przyznającego skarżącej prawo do specjalnego zasiłku celowego na zakup leków w kwocie 860,65 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi procesowemu skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały zapłacone w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego pozostają ze sobą w związku, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie. Wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego znalazł się zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. cyt. "poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy". Jest to zarzut z gruntu nietrafny, gdyż przepis ten był podstawą rozstrzygnięć organów obydwu instancji, więc nie można twierdzić, że organy go niestosowały. Co najwyżej mogły go wadliwie zastosować. Podana forma naruszenia tego przepisu jest więc nieadekwatna do okoliczności sprawy. Tak więc tylko na marginesie zauważyć należy, że z orzecznictwa wynika, że "Za "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazuje się przypadek na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu (...) ludzkiej zapobiegliwości" (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1865/19, LEX nr 2778165). Zatem chodzi nie tylko o zdarzenie okazjonalne, nadzwyczajne, ale również na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić. Tymczasem wykorzystując własną zapobiegliwość i stan finansów skarżącej udało się zainstalować nowy system ogrzewania w miejsce starego, który uległ awarii, przy czym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z tej racji, że właścicielem domu jest ojciec (wedle oświadczenia samej skarżącej), to formalnie jego obciążała ta naprawa. Sąd I instancji przyjął też za prawdziwe ustalenia organów, że skarżąca w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku posiadała dochód w wysokości 3 600 zł (w tym świadczenie wychowawcze w kwocie 1000 zł, które wprawdzie nie jest zaliczane do dochodu, od którego zależy możliwość przyznania świadczeń z pomocy społecznej, ale którą to kwotą skarżąca niewątpliwie może dysponować), w miesiącu styczniu 2018 r. zmniejszony o kwotę 243 zł (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek do zasiłku rodzinnego). Stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą 2 049 zł, przy czym w wydatkach tych skarżąca podała także koszt zakupu leków w wysokości 700 zł. Skarżąca do wniosku złożonego w styczniu przedłożyła recepty na kwotę 860,85 zł. Jednocześnie, jak wskazał organ, rodzina skarżącej objęta jest comiesięczną pomocą w formie paczek żywnościowych dla każdego członka rodziny w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywieniowa 2014 - 2020. Powołując w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 7, 77, 80 k.p.a. (dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że powyższe przepisy zostały powołane w związku ze sobą) skarżąca kasacyjnie nie podważyła powyższych ustaleń (ani co do wysokości dochodów, ani wydatków), w tym znaczeniu, że jak twierdzi, ta szczególna sytuacja z wymianą systemu ogrzewania spowodowała, że nie miała już pieniędzy na zakup dodatkowych leków w związku z zaostrzeniem choroby syna. Żadna jednak tego typu kalkulacja, co do szczegółowego rozliczenia kwot, nie została w skardze kasacyjnej przeprowadzona. Zatem, o ile zdarzenie polegające na awarii systemu grzewczego w trakcie sezonu grzewczego można uznać za zdarzenie nagłe i niespodziewane, o tyle skarżąca nie wykazała, że było ono na tyle dotkliwe w skutkach, że nie była ona w stanie podołać innym koniecznym wydatkom, dysponując środkami w wysokości 3600 zł miesięcznie w trzyosobowej rodzinie, przy stałych wydatkach na poziomie 2049 zł. Ta ostatnia okoliczność nie została wszak skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Na koniec zauważyć też należy – w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 4 u.p.s. – że "Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej" (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r. I OSK 2683/16, LEX nr 2230653). "Nie sposób oczekiwać, by w decyzji rozstrzygającej w odniesieniu do każdego wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organ przedstawiał finansowy czy merytoryczny raport ze swej działalności" (zob. wyrok NSA z 12 maja 2011 r. I OSK 260/11, LEX nr 1081012). Tak więc nieuzasadnione jest oczekiwanie, że w ramach kontroli decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, kontroli sądu podlegać powinien sposób, w jaki organy pomocy społecznej gospodarują środkami przeznaczonymi na ten cel. Nie byłaby to bowiem kontrola legalności aktu, ale celowości wydatkowania środków z pomocy społecznej, co nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego (zob. art. 1 § 2 p.u.s.a., do którego odwołuje się też skarga kasacyjna). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy rozstrzygnąć może natomiast tylko Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 i art. 254 § 1 p.p.s.a.).