II SAB/Wa 490/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Spraw Zagranicznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2, 3, 5, 8, 9 i 10 wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz S. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w rozpoznaniu jego wniosku z 10 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący w piśmie z 10 czerwca 2018 r. zwrócił się do Mistrza Spraw Zagranicznych o udostępnienie następujących informacji: "1. Ile osób niebędących członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce, było przez jakikolwiek okres w 2017 r. zatrudnionych w placówkach zagranicznych w formie etatu krajowego niekierowanego, tzn. ile osób niebędących członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce było zatrudnionych w placówkach zagranicznych na podstawie przepisów polskiego kodeksu pracy? Uprzejmie proszę o informację ze szczegółowym wykazem dla każdej placówki. 2. Ile osób niebędących członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce, jest na chwilę obecną zatrudnionych w placówkach zagranicznych w formie etatu krajowego niekierowanego, tzn. Ile osób niebędących członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce jest zatrudnionych w placówkach zagranicznych na podstawie przepisów polskiego kodeksu pracy? Uprzejmie proszę o informację ze szczegółowym wykazem dla każdej placówki. 3. Czy w Ministerstwie Spraw Zagranicznych zostały uregulowane zasady zatrudniania osób w placówkach zagranicznych w formie etatu krajowego niekierowanego? Jak wygląda ta procedura? Kto w Ministerstwie dokonuje akceptacji kandydatów wybranych przez placówki zagraniczne do zatrudnienia? Dokumenty kandydata są wszak przekazywane do centrali do akceptacji. 4. Otrzymując wypowiedzenie umowy o pracę z rąk Ambasadora J.C. dnia [...] września 2017 r. zostałem poinformowany przez Ambasadora, że "jest tylko listonoszem w sprawie". Uprzejmie proszę o informację, kto wydał Ambasadorowi polecenie wypowiedzenia mi umowy o pracę, w jakiej formie, na jakiej podstawie prawnej i z jakiego powodu. Uprzejmie proszę o informację jak wygląda procedura polecania ambasadorom dokonania wypowiedzenia umowy o pracę pracownikowi zatrudnionemu w placówce zagranicznej. 5. Czy istnieje w Ministerstwie Spraw Zagranicznych analiza prawna, opinia prawna, opinia ekspercka, notatka służbowa lub inny dokument, który analizował - indywidualnie lub generalnie - kwestię zatrudnienia osoby lub osób niebędących członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce w placówkach zagranicznych w formie etatu krajowego niekierowanego? Jeżeli tak, uprzejmie proszę o przesłanie skanu takowych dokumentów. 6. Czy przy okazji prac w Ministerstwie Spraw Zagranicznych nad projektem ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej pojawiła się kwestia zatrudniania w formie etatu krajowego niekierowanego osób niebędących członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce? Jeśli tak, jaka jest diagnoza problemu i jak projekt ustawy go rozwiązuje? 7. W uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej (Druk numer [...]) pojawia się stwierdzenie, że "dostrzegane nieprawidłowości i ewidentne braki starano się w poprzednich latach pomijać bądź maskować głównie ze względów wizerunkowych". Czy obecnie dostrzegane nieprawidłowości i ewidentne braki nie są pomijane i nie są maskowane? Jakie zmiany dokonały się w Ministerstwie w tym zakresie? 8. [...] listopada 2017 r. osoby uczestniczące w konkursie na aplikację dyplomatyczno- konsularną otrzymały informację, że "Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej podjął decyzję o zawieszeniu procesu naboru na aplikację 2017". 6 listopada 2017 r. osoby uczestniczące w konkursie na aplikację dyplomatyczno-konsularną otrzymały informację, że "Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej podjął decyzję o wznowieniu procesu naboru na aplikację 2017". Uprzejmie proszę o przesłanie skanów powyższych decyzji, a w przypadku braku decyzji pisemnych - o informację, jaka była ich treść, na jakiej podstawie prawnej i z jakiego powodu zostały podjęte. 9. W następstwie opisanego powyżej zawieszenia i wznowienia konkursu, osoby uczestniczące w konkursie na aplikację dyplomatyczno-konsularną otrzymały nieoficjalną informację, że z powodu niedostatecznej liczby chętnych, podjęta została decyzja o dopuszczeniu do dalszych etapów konkursu osób, które nie przeszły jego wcześniejszych etapów. Uprzejmie proszę o przesłanie skanu powyższej decyzji, a w przypadku braku decyzji pisemnej - o informację, jaka była jej treść, na jakiej podstawie prawnej została podjęta i z jakiego powodu została podjęta. 10. Uprzejmie proszę o informację, ile osób zakwalifikowanych do udziału w aplikacji dyplomatyczno-konsularnej 2018 spełniło wszystkie stawiane pierwotnie wymagania, a ile osób zakwalifikowało się z "drugiej tury", po obniżeniu stawianych wymagań. 11. Uprzejmie proszę o informację, które miejsce w rankingu zajęła moja kandydatura w konkursie na aplikację oraz informację, ile punktów otrzymałem z poszczególnych części konkursu". W skardze z 26 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu - 27 czerwca 2017 r.) skarżący zarzucił Ministrowi Spraw Zagranicznych bezczynność w rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 2018r. i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie organowi grzywny oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że Minister Spraw Zagranicznych pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mimo upływu 14 - dniowego, ustawowego terminu na udzielenie informacji publicznej, nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Z akt sprawy wynika, że Minister Spraw Zagranicznych w dniu [...] czerwca 2017 r. (dzień po otrzymaniu skargi S. P.), poinformował skarżącego, że osoby nie będące członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce zagranicznej są zatrudnione w placówce w oparciu o przepisy Kodeksu pracy. Organ powołał się na art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej i udostępnił stronie (w formie załącznika do pisma) informacje o liczbie osób, niebędących członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce, zatrudnionych na podstawie Kodeksu pracy. W odpowiedzi na pytanie nr 5, organ podał, że nie dysponuje ekspertyzą prawną dotyczącą zatrudnienia osób niebędących członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce, w placówkach zagranicznych w formie etatu krajowego niekierowanego, a wszystkie proponowane zmiany w ustawie o służbie zagranicznej zostały ujęte w projekcie ustawy, który jest powszechnie dostępny. Odnosząc się do pytań dotyczących naboru na aplikację dyplomatyczno-konsularną (pkt 8-11). Minister podał, że nabór "ma charakter ściśle konkursowy, a nie kwalifikacyjny". Komisja konkursowa przestawia Dyrektorowi Generalnemu Służby Zagranicznej kandydatów w największym stopniu odpowiadających wymaganiom służby zagranicznej, nie zaś osiągających określony wynik. Stąd ostateczna kwalifikacja zawsze zależy "od potrzeb i wymagań MSZ". Minister wyjaśnił, że stosownie do § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z 28 lipca 2016 r. w sprawie konkursu na aplikację dyplomatyczno-konsularną, komisja, biorąc pod uwagę ogólną liczbę kandydatów i liczbę stanowisk przewidzianych dla aplikantów w danym roku, ustala w każdym z etapów konkursu minimalną liczbę punktów, które kandydat musi uzyskać, by zostać dopuszczonym do kolejnego etapu konkursu. W rozpatrywanym przypadku wszystkie osoby zakwalifikowane na aplikację dyplomatyczno-konsularną spełniły wymagania określone w powołanym rozporządzeniu oraz uzyskały wynik powyżej ustalonej przez komisje minimalnej liczby punktów (55/100 pkt w sprawdzianie wiedzy ogólnej i 44/100 pkt w sprawdzianie umiejętności). Zawieszenie procesu naboru w piątek [...] listopada 2017 r. miało charakter "ściśle techniczny, a nie formalny". Odwieszenie procesu naboru nastąpiło po dwóch dniach (...), o czym uczestnicy postępowania zostali poinformowani niezwłocznie". Organ poinformował skarżącego o liczbie zdobytych przez niego punktów i o uzyskanej pozycji na liście (46 miejsce na 51 kandydatów). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister Spraw Zagranicznych w piśmie z 6 sierpnia 2018 r. - odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi po 18 dniach od dnia otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym nie można mu zarzucić bezczynności w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w takiej sprawie będziemy więc mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust.1 ustawy ), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie udzielenia informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust.2), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust.2), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). Zdaniem Sądu informacje, których udostępnienia domagał się skarżący w pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 8, pkt 9, pkt 10 wniosku z 10 czerwca 2018 r. są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi tu bowiem o informacje dotyczące : zasad zatrudniania osób nie będących członkami rodzin osób wykonujących funkcje na placówce zagranicznej (pytania 1-3), dokumentu dotyczącego zasad zatrudnienia takich osób (pkt 5), naboru na aplikację dyplomatyczno-konsularną (pkt 8-10 wniosku). Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W ocenie Sądu organ w piśmie z [...] czerwca 2018 r. oraz w kolejnym piśmie (z [...] lipca 2018 r.) odpowiedział na powyższe pytania wyczerpująco. Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, że skarżący w kolejnych pismach (z [...] i [...] lipca 2018 r.) "rozszerzył" te pytania (dopytywał i polemizował z udzieloną odpowiedzią). To jednak, czy organ należycie, dostatecznie odpowiedział na te kolejne wnioski, nie podlega kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, zainicjowanym skargą S. P. na bezczynność MSZ w rozpoznaniu jego wniosku z [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organ odpowiedział na wniosek skarżącego w dniu [...] czerwca 2018 r., po otrzymaniu skargi na bezczynność i po upływie terminu na udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego powodu zarzut bezczynności jest uzasadniony. Jak już powiedziano, z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 ustawy). Należy dodać, że Sąd bada bezczynność na dzień wniesienia skargi, co oznacza, że wydanie aktu (dokonanie czynności) przez organ po wniesieniu skargi nie czyni postępowania sądowoadministarcyjnego w tej sprawie bezprzedmiotowym. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że Minister Spraw Zagranicznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 wniosku skarżącego z [...] czerwca 2018 r. Zdaniem Sądu, bezczynność organu w tej sprawie nie była rażąca. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego 18 dni po jego otrzymaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący w pkt 4, pkt 6, pkt 7 i pkt 11 wniosku nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można bowiem domagać się poglądu czy opinii organu w danej kwestii, informacji publicznej nie stanowi polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że Minister Spraw Zagranicznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 wniosku z 10 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak już powiedziano bezczynność organu nie była rażąca. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Z taką sytuacją w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (wpisu od skargi) stosownie do art. 200 powołanej ustawy.