II OSK 1164/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: straszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 462/20 w sprawie ze skargi M. K., K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 5 marca 2020 r. nr KO.411.121-122.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. S. i C. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 462/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy") oddalił skargę M. K. i K. K. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z 5 marca 2020 r., nr KO.411.121-122.2020. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z 16 grudnia 2019 r., nr BI.6730.27.2018.2019 ustalającą na wniosek P. S. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K. i K. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza mimo jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi i utrzymaniem w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norma prawem przepisanych. Jednocześnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że fakt niezgłoszenia zastrzeżeń na piśmie wyniknął wyłącznie z faktu celowego wprowadzenia ich przez pracownika organu I instancji w błąd, co do istniejącego stanu prawnego. W konsekwencji powyższe działania doprowadziły do pozbawienia skarżących możliwości zgłoszenia zamierzonych zastrzeżeń. Tym samym uniemożliwiono skarżącym wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie (art. 10 k.p.a.). 3. Pismem z 2 lutego 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną P. S. i C. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., należy, po pierwsze, zauważyć, że przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają odpowiednio przesłanki oddalenia skargi albo przesłanki uwzględnienia skargi. Zarzuty naruszenia tych przepisów powinny być, dla ich skuteczności, powiązane z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3182/20, CBOSA). Po drugie, w skardze kasacyjnej powołano przepis procedury administracyjnej, który zdaniem skarżących miał być naruszony, tj. art. 10 k.p.a. Uczyniono to jednak dopiero w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia. Tego rodzaju sposób formułowania zarzutów kasacyjnych nie odpowiada strukturze skargi kasacyjnej, wynikającej z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie to odrębny element skargi kasacyjnej, tworzący, obok przedmiotu i zakresu zaskarżenia oraz wniosków kasacyjnych, tę część środka zaskarżenia, którą tradycyjnie określa się jako jego petitum. Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej stanowi usterkę warsztatową po stronie autora środka zaskarżenia w kontekście wymogów określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a.. Okoliczność ta nie zwalnia jednak NSA z obowiązku odniesienia się do zarzutu zawartego tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1373/22, CBOSA). 4.5. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. nie był zasadny. Otóż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący mieli zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, a na skutek wniesionego przez nich odwołania Kolegium wydało decyzje kasacyjne z 25 czerwca 2018 r. oraz z 25 marca 2019 r. Skarżący byli również, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomieni przez Burmistrza pismem z 29 listopada 2019 r. o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia żądań (k. 28 - 31 akt administracyjnych). Co więcej, skarżący z tego prawa skorzystali, tj. 4 grudnia 2019 r. przeglądali akta sprawy oraz złożyli pismo (datowane na 5 grudnia 2019 r.), w którym wyrazili swoje zastrzeżenia co do planowanej inwestycji. Twierdzenia skarżących, jakoby zostali wprowadzeni przez pracownika organu I instancji w błąd co do potrzeby składania zastrzeżeń na piśmie, nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy, a są wręcz z tym aktami sprzeczne. W tym kontekście tylko uzupełniająco można wskazać, że składanie pism w toku postępowania przez stronę jest jej prawem, a nie obowiązkiem. Ewentualna informacja pracownika organu, że strona może, a nie musi składać zastrzeżenia co do projektu decyzji w terminie wyznaczonym w trybie art. 10 § 1 k.p.a., byłaby zatem zgodna z prawem. Ponadto, w ogólnym postępowaniu administracyjnym, inaczej niż ma to miejsce np. w postępowaniu cywilnym (zob. art. 381 k.p.c.), organ II instancji nie może pominąć nowych faktów i dowodów zgłoszonych w odwołaniu lub w toku postępowania odwoławczego z tego tylko powodu, że strona wnosząca odwołanie mogła je powołać w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W postępowaniu administracyjnym, w tym prowadzonym przed organem administracji publicznej, obowiązuje bowiem zasada prawdy materialnej oraz obowiązek gromadzenia materiału dowodowego przez organ działający w tej kwestii z urzędu (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a). Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, czy strona, w realiach danej sprawy, w sposób oczywisty nie nadużywa swoich uprawnień procesowych związanych z prawem do czynnego udziału w postępowaniu, w tym świadomie zataja określone informacje lub dowody zmierzając wyłącznie do przedłużenia postępowania. Tego typu postępowanie może, w realiach danej sprawy, w sposób oczywisty godzić nie tylko w zasadę szybkości (art. 12 k.p.a.), ale również m. in. w zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.), której elementem jest dążenie do oparcia relacji procesowych między organem i stroną na zasadzie dobrej wiary i wzajemnej lojalności. 4.6. Końcowo, odnosząc się do zgłaszanych wielokrotnie przez skarżących obaw co do bezpieczeństwa konstrukcji ich domu w związku z planowaną inwestycją, trzeba wskazać, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie bada się kwestii związanych z potrzebą projektowania budynków oraz prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są ustalane i weryfikowane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, CBOSA). Podobnie, na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada, czy inwestor posiada tytuł prawny do terenu objętego wnioskiem (zob. art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.8. Obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania, którzy wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 527/22, CBOSA). Dlatego też w punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek uczestników postępowania P. S. i C. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.