I OSK 1100/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 199/18 w sprawie ze skargi T. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku T. B. z dnia [...] października 2006 r. o wydanie decyzji o nabyciu z mocy prawa przez Gminę K. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz T. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 199/18 uwzględnił skargę T. B. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] i w pkt. 1 zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] października 2006 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt. 2 stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 3 wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; w pkt. 4 oddalił skargę w pozostałym zakresie i w pkt. 5 zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: T. B. w piśmie z [...] września 2018 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie o sygn. [...] dotyczącej wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.) Skarżący wskazał, że [...] października 2006 r. wniósł do Wojewody [...] o wydanie decyzji o nabyciu z mocy prawa przez Gminę K. z dniem [...] stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną o powierzchni 353 m2 objętej księga wieczystą nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. Wojewoda [...] zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie z [...] lutego 2007 r. Urząd wyjaśnił, że postępowanie powinno dotyczyć parceli katastralnej l. kat. [...] oraz wyznaczył geodetę. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2008 r. zawiesił postępowanie w sprawie i wezwał strony do doprowadzenia treści księgi wieczystej nr [...] do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym wskazując, że działka nr [...] jest również częścią innych ksiąg wieczystych. T. B. w piśmie z [...] października 2006 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2009 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 555/10 uchylił zaskarżone postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 września 2011 r. oddalił skargę kasacyjną podając, że w sprawie nie istniało zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. podjął postępowanie. W piśmie z [...] grudnia 2011 r. organ poinformował stronę o zleceniu prac geodezyjnych oraz wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy do [...] lutego 2012 r. w związku z koniecznością wyłonienia wykonawcy prac geodezyjnych. W piśmie z [...] lutego 2012 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na [...] kwietnia 2012 r., a następnie kolejne terminy załatwienia sprawy były wyznaczane w pismach z [...] kwietnia 2012 r. - na [...] grudnia 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. - do [...] czerwca 2013 r. Kolejno Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ze względu na toczące się przed Prezydentem Miasta K. postępowania w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów uznając, że jest to zagadnienie wstępne. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. uchylił postanowienie Wojewody [...]. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta K. orzekł o zmianie danych ewidencyjnych w operacie gruntów i budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w wyniku uwzględnienia odwołania T. B., decyzją z [...] września 2014 r. uchylił decyzję ze względu na dokonanie prac geodezyjnych w drodze czynności kameralnych. W piśmie z [...] lutego 2015 r. Urząd Miasta K. poinformował stronę o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany danych ewidencyjnych ze względu na zmianę przepisów. Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] marca 2015 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] września 2015 r. W kolejnych pismach z [...] maja 2016 r. poinformował o terminie załatwienia sprawy do [...] listopada 2016 r., a w piśmie z [...] listopada 2016 r. - do [...] stycznia 2017 r. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowania ze względu na konieczność wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] lipca 2017 r. uchylił w całości postanowienie Wojewody wskazując, że postępowanie jest niezależne od zmian w ewidencji gruntów, gdyż w sprawie konieczne jest wyłącznie ustalenie spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie na dzień 31 grudnia 1998 r., tj. braku przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa bądź jednostce samorządu terytorialnego, zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym, Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lipca 2017 r. dokonał aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie operatu sporządzonego przez geodetę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku uwzględnienia skargi T. B., wyrokiem z 13 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1384/17 uchylił obie zaskarżone decyzje, gdyż w ich wyniku powstały działki o niejednorodnym stanie prawnym, a skarżącemu – wbrew treści księgi wieczystej – została przypisana własność należącej do innych osób parceli. Wyrok stał się prawomocny. T. B., wobec tego, że postępowanie wszczęto ponad dwanaście lat temu i nie wydano decyzji kończącej postępowanie w sprawie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie żądając stwierdzenia, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, że przewlekle prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie wyznaczonym przez Sąd, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze gospodarki narodowej w roku poprzednim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę wskazując, że zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu, które zmierzałyby do jak najszybszego zakończenia postępowania, wskazują, że organ niewątpliwie pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] października 2006 r., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd wskazał, że przewlekłość ta trwała do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji w sprawie. Za konieczne Sąd uznał zatem zobowiązanie Wojewody [...] do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odnosząc się do grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., Sad wskazał, że ma ona charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od [...] października 2006 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia rozpoznania przez Sąd skargi, a także okoliczność, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja. Jednocześnie Sąd zauważył, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. W przedmiotowej sprawie skarżący nie uargumentował wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Co więcej trudno w tym przypadku mówić o poniesionym uszczerbku, gdyż jak słusznie wskazał organ decyzja wydana w niniejszym postępowaniu nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny i jest jedynie podstawą do ujawnienia zmiany stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej (art. 73 ust 3 ustawy z 13 października 1998 r.). Kwestia ewentualnego odszkodowania, jakiego były właściciel nieruchomości może się domagać za nieruchomość zajętą pod drogę, nie pozostają w bezpośrednim związku z wydaniem decyzji deklaratoryjnej. Samo zaś odszkodowanie przysługuje wyłącznie właścicielowi nieruchomości zajętej pod drogę, który wniosek o wypłatę tego odszkodowania złożył w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 75 ust 4 w/w ustawy). Dlatego też Sąd orzekł jak w pkt. 4 sentencji oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktów 2 i 3 wyroku, tj. stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuzasadnione przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania maiło miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie występowały szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska oraz art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. przez nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 (tysiąc) złotych. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 2 i 3 przez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i nałożenia na organ grzywny pieniężnej. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych prawem oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. T. B. w piśmie [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach pierwszego zarzutu wskazano na naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a., podważając dokonaną przez Sąd I instancji ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności, zaś w ramach zarzutu drugiego odwołano się do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. kwestionując wymierzoną organowi grzywnę. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl zaś art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w razie uwzględnienia skargi, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy przypomnieć, że w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Wskazać zatem należy, że przepisy art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, co w niniejszej sprawie jednak nie ma miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (w niniejszej sprawie przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny stopnia przewlekłości postępowania nie zawiera takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce w sposób rażący, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy wprawdzie było nieuzasadnione, ale jednak nie w stopniu rażącym ze względu na zawiłość sprawy i podejmowanie przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 (§ 1 i 3) i art. 36 (§ 1 i 2) K.p.a. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku art. 35 K.p.a. ocenił przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1595/14, 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1649/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Skarżący kasacyjne organ nie kwestionuje wykładni określenia "rażące naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia przewlekłości organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać - niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym oraz uzasadniającym wymierzenie organowi grzywny. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). W ramach zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. powołano wprawdzie art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednakże w realiach niniejszej sprawy okoliczność przywołania powyższego przepisu nie dawała podstaw do uznania zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceny, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, w tym grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd I instancji grzywny w wysokości 1000 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ zamierza wydać decyzję w sprawie niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że przewlekłość organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] października 2006 r. nie została skutecznie podważona, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 P.p.s.a., to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).