I OSK 1649/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 772/16 w sprawie ze skargi R.Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych, w punkcie pierwszym wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 772/16 stwierdził, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: R.Ż. pismem z dnia 23 listopada 2015 r. zwrócił się do Spółki [..] z o.o. z siedzibą w W. o udostępnienie informacji – danych osobowych i zamieszkania (bądź adresu i siedziby) właściciela adresu IP [..], z użyciem którego wykorzystano bezprawnie jego dane osobowe. W odpowiedzi Spółka odmówiła udostępnienia danych. R.Ż. pismem z dnia 13 grudnia 2015 r. wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z wnioskiem o nakazanie udostępnienia danych osobowych przez [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a wobec braku odpowiedzi ze strony organu, pismem z dnia 20 lutego 2016 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, przez rozpoznanie jego wniosku. Pismem z dnia 2 marca 2016 r. organ poinformował, że zwrócił się do Spółki o złożenie wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. organ poinformował R.Ż. o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji i prawie zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie siedmiu dni. R.Ż. pismem z dnia 24 października 2016 r. skierował kolejne wezwanie do usunięcia naruszeń prawa i do wydania decyzji, a równocześnie wniósł do Sądu skargę na przewlekłość postępowania, domagając się zobowiązania organu do zakończenia postępowania, stwierdzenia przewlekłości w jego prowadzeniu, o charakterze rażącym, wymierzenia organowi grzywny oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [..] listopada 2016 r., znak: [..] (dot. [..]) odmówił uwzględnienia wniosku, uznając, że Prawo telekomunikacyjne przewiduje szerszą ochronę danych osobowych abonentów objętych tajemnicą telekomunikacyjną niż art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że chociaż postępowanie było prowadzone w terminie dłuższym niż przewidziany przepisami, to organ nie uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Wydłużony czas spowodowany był czynnościami zmierzającymi do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dużym wpływem spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdził, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopiero po prawie trzech miesiącach od daty wpłynięcia skargi w przedmiocie przetwarzania danych osobowych dokonał pierwszych czynności w sprawie, tj. wezwał wskazany w skardze podmiot do złożenia wyjaśnień. Od dnia otrzymania odpowiedzi od badanego podmiotu do dnia powiadomienia stron o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji upłynęły kolejne trzy miesiące, zaś od daty powyższego zawiadomienia do dnia, w którym organ wydał decyzję upłynęło kolejnych pięć miesięcy. Nadto podczas całego postępowania organ nie udzielił skarżącemu informacji w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy. Stwierdzając zatem oczywiste naruszenie terminów rozpatrzenia sprawy Sąd uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania, stwierdzając jednocześnie, że nie miała ona znamion rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji przewlekłość organu nie wynikała bowiem z lekceważenia strony czy chęci odsunięcia w czasie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, lecz ze znanego faktu, że organ jest urzędem centralnym, a liczba skarg rośnie w tempie lawinowym, co należało uznać za okoliczności obiektywne i niezależne od organu, wpływające na długość trwania niniejszego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.Ż. zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej punktu 2 i 3, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym, poprzez "brak błędną jego wykładnię" i uznanie, że przewlekłość w prowadzeniu sprawy przez organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji brak orzeczenia grzywny, podczas gdy skarżący nie był informowany o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a postępowanie organ prowadził z nieuzasadnioną zwłoką; 2) art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że zaistniały przyczyny niezależne od organu uniemożliwiające rozpoznanie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 5 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prowadzenie sprawy o nieskomplikowanym charakterze przeszło rok wskazuje na rażące naruszenie prawa, a zaistniałe po stronie problemy kadrowe i napływ dużej ilości spraw nie mogą zwalniać organu z odpowiedzialności za zaistniałą sytuację, ponieważ wbrew stanowisku Sądu, nie mogą być uznane za obiektywne, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, także w bezpośrednim odniesieniu do spraw z udziałem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i przychylając się do podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) – dalej p.u.s.a., w sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym, przez uznanie (w wyniku błędnej wykładni), że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i że brak było podstaw do orzeczenia grzywny. Przepisy powołane w ramach powyższego zarzutu skargi kasacyjnej nie dotyczą kwestii stwierdzania przez Sąd I instancji, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kompetencje w tym zakresie przewiduje art. 149 § 1a p.p.s.a., którego nie powołano w skardze kasacyjnej. Powołane przepisy art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 2 p.p.s.a. dotyczą stwierdzania przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz orzekania z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Niezależnie zatem od tego, że już z powyższego powodu nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący niewłaściwej oceny przewlekłego prowadzenia postępowania jako niemającego charakteru rażącego naruszenia prawa, należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek skarżący kasacyjnie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które oceniały w podobnych stanach faktycznych przewlekłość prowadzenia sprawy przez organ jako stanowiącą rażące naruszenie prawa, to argumentacja w tym zakresie została jedynie oparta na twierdzeniu, że dla naruszenia prawa przez organ – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – nie ma co do zasady znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Stanowisko to, zbieżne zresztą z podjętym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Sądu, który stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w żadnym razie nie wskazuje jednak na błędne rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa oraz podstaw wymierzania grzywny, ani do kwestii tych się nie odnosi. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kasacyjnie uznaje zaistniałą przewlekłość za rażącą, czego nie zauważył Sąd I instancji pomijając, że do wydania decyzji w sprawie skłoniła organ dopiero skarga, a skarżący był lekceważony w toku postępowania przez organ, który nie informował go o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i w tym kontekście dla skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu, iż w sprawie nie można dopatrzyć się lekceważenia skarżącego, czy umyślnego przedłużania postępowania. Skarżący kasacyjnie kwestionuje więc w istocie zastosowanie powołanych przepisów na tle dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 2 p.p.s.a. mają podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się, aby przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ani podstaw do wymierzenia organowi grzywny w związku ze stwierdzoną przewlekłością, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalającemu skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 2 p.p.s.a. jednak nie powołano. Nie mogły ich stanowić bowiem wskazane przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisem art. 1 p.u.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 p.u.s.a. wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera niedokładności w jej sporządzeniu. Przepis art. 1 p.u.s.a. składa się bowiem z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych. Sposób postawionego zarzutu "sprawowanie niewłaściwej kontroli" prowadzi jednakże do wniosku, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o przepis art. 1 § 2 p.u.s.a., co pozwoliło na odniesienie się do treści tego zarzutu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazano. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 (§ 2) p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutami naruszenia przepisów p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. okazały się nieskuteczne, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 (§ 2) p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty pozostałych przepisów wskazanych w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. Nie mógł być tym samym uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skoro Sąd rozpoznał skargę na przewlekłość, zgodnie ze swoimi kompetencjami. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)". Powyższe przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię użytych w nich pojęć prawnych, a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1-2 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii orzeczenia o niewymierzaniu organowi grzywny w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii orzeczenia o grzywnie, konieczne było wskazanie przepisów, które regulują sposób załatwiania spraw, aby wykazać – niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym. Przedmiotem rozpoznania była sprawa ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie sprawa ze skargi na bezczynność organu. Kwestionowanie niewłaściwej oceny przez Sąd I instancji stopnia naruszenia prawa powinno zatem opierać się nie tyle na wskazywaniu przepisów regulujących terminy załatwiania spraw, co właśnie – jak wyżej wskazano – sposób ich załatwiania. Wskazany w treści drugiego zarzutu skargi kasacyjnej przepis art. 35 § 5 k.p.a. nie reguluje sposobu załatwiania spraw, lecz odnosi się do terminów załatwiania spraw stanowiąc, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Skarżący kasacyjnie powołuje wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a. jednakże nie mogło to mieć znaczenia dla oceny prawidłowości orzeczenia w kwestii niestwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Z kolei z uzasadnienia tej skargi nie wynika, w jaki sposób naruszenie powyższych przepisów k.p.a. przekładało się na oddalenie skargi w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Naruszenie przez organ art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a. nie jest jednoznaczne z kwalifikowaną postacią przewlekłości postępowania, a dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania organu jako postępowania przewlekłego nie jest w sprawie kwestionowana. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.