III SA/Łd 731/18

Dnia 11 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi W. B. na czynność Starosty [...] polegającą na przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej W. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu uiszczonego od skargi, zaksięgowanego w dniu 6 września 2018 roku pod pozycją 3963. W. B. 22 sierpnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Starosty [...] polegającą na przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentów z pracy geodezyjnej nr KERG [...] dotyczącej wznowienia granic działki nr [...] w obrębie O. zaewidencjonowanej w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S. za numerem [...] i wykonanej przez geodetę J. S., a następnie na bezpodstawną czynność wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego miejscowości O. na podstawie przyjętego operatu. Wskazała, że jest właścicielką działki nr [...] położonej w obrębie O.. Działka ta sąsiaduje z działką nr [...], która po przeprowadzeniu zmian w wyniku prac polegających na wznowieniu granic zaewidencjonowanych za nr [...] została zaewidencjonowana pod [...]. Zmiany w rejestrze gruntów dla działki [...] miały miejsce przez włączenie do działki [...] części rowu o powierzchni 0,0275 ha. Skarżąca uważa, że w wyniku tych zmian granice zostały zmienione na jej niekorzyść. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość czynności geodety związanych z okazaniem wznowionych granic oraz wskazała , że granica między działkami [...] i [...] miała status spornej. Zarzuciła, że dokumenty przekazane przez geodetę do PODGK są wewnętrznie sprzeczne, a organ pomimo informacji o nieprawidłowym działaniu geodety, przyjął dokumentację bez zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy, operat techniczny wznowienia granic działki numer [...] zaewidencjonowany za numerem [...] dnia 14 marca 2014 r. zawiera wznowione granice działki numer [...] z działkami sąsiednimi. Granice powyższej działki geodeta uprawniony J. S. wznowił na podstawie istniejących dokumentów ewidencyjnych w tym operatów do założenia ewidencji gruntów obrębu O., gmina S. numer [...] oraz operatu prawnego numer [...]. Geodeta stwierdził w w/w operacie, że na podstawie danych źródłowych określił położenie punktów granicznych działki numer [...]. Okazanie granic odbyło się 28 lutego 2014 r. w obecności właścicieli działek [...], [...] i [...] i [...]. W. B. odmówiła podpisania protokołu gdyż nie zgadzała się z zaproponowanym przebiegiem granicy i wbitymi betonowymi słupkami, które w związku z tym zostały usunięte i zastąpione drewnianymi palikami ( k- 16-19 ) Następnie skarżąca na wskutek niezadowolenia z wznowienia granic działki numer [...] z działką [...] wystąpiła do Wójta Gminy S. z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Do czynności ustalenia granic upoważniony został geodeta uprawniony Z. B., który wykonał rozgraniczenie działki numer [...] z działkami [...], [...] i [...]. W wyniku postępowania rozgraniczeniowego powstał operat techniczny zaewidencjonowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S. za numerem [...]. Jak wynika z powyższego operatu sporna granica pomiędzy działkami numer [...] a [...] nie zmieniła położenia. Rozgraniczenie powyższych działek nie zostało jeszcze zakończone, ponieważ na wydaną decyzję przez Wójta Gminy S. znak: [...] z dnia [...]. skarżąca wniosła żądanie przekazania sprawy do sądu powszechnego. Obecnie prowadzona jest sprawa o rozgraniczenie działki numer [...] z działkami [...], [...],[...] w Sądzie Rejonowym w S. I Wydział Cywilny (sygn. [...]) z wniosku W. B. przy udziale Wójta Gminy S., Z. G., B. C., M. M., Powiatu [...]. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że została ona wniesiona po upływie 30 dni od rozstrzygnięcia wznowienia granic i sporządzonej dokumentacji zaewidencjonowanej w dniu 14 marca 2014 r. Organ wskazał także, że zarzuty skarżącej są niezasadne. Wyjaśnił, że postępowanie mające na celu ustalenie spornej granicy toczy się obecnie w Sądzie Rejonowym w S. Wydział Cywilny. Skarżąca ma możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym. Wójt Gminy S. nie zakończył jeszcze postępowania rozgraniczeniowego spornych granic w/w działek co, zdaniem organu, uzasadnia odrzucenie skargi. Organ stwierdził, że nie jest dopuszczalna realizacja wniosku skarżącej o uchylenie czynności przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego odpracowania geodezyjnego. Każdy wykonawca prac geodezyjnych, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, /../ ( Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837), który zgłosił prace geodezyjne w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej zobowiązany jest do przekazania dokumentacji do zasobu w formie i zakresie przewidzianym w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Nawet dokumentacja geodezyjna sporządzona przed przerwaniem lub zaniechaniem prac podlega przekazaniu do Ośrodka po uprzednim uzgodnieniu. Wskazał, że operat nr [...] stanowi jeden z dokumentów w trwającym postępowaniu rozgraniczeniowym w Sądzie Rejonowym w S.. W operacie pomierzone są punkty osnowy ewidencyjnej oraz inne szczegóły, który mogą być wykorzystane do różnych opracowań geodezyjnych. Operat techniczny kwestionuje tylko jedna ze stron i zawiera on tylko jedną sporną granicę, która została odpowiednio oznaczona w zasobie. Postępowanie toczące się Sądzie Rejonowym w S. wykaże czy sporna granica zmieni swój przebieg. Organ szczegółowo odniósł się do zawartych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi W. B. jest czynność Starosty [...] polegająca na przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentów z pracy geodezyjnej nr KERG [...] dotyczącej wznowienia granic działki nr [...] w obrębie O[...] zaewidencjonowanej w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S. z numerem [...]. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wskazana czynność nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., I OSK 560/10, postanowienie NSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. I OSK 2201/13, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn.. II SA/Gl 1251/14 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Włączenie pracy geodezyjnej, stanowiącej opracowanie techniczne, do zasobu geodezyjnego, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), gdyż podjęcia takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. nr 78, poz. 837 t.j. ze zm., obowiązującego do 12 lipca 2014r. tak jak w rozpoznawanej sprawie). Stosownie do § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wykonawca pracy geodezyjnej, po jej zakończeniu, przekazuje dokumentację do zasobu geodezyjnego w formie i zakresie przewidzianym w standardach dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W myśl zaś § 9 ust. 1 przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu sprowadza się do kontroli w zakresie przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania z ww. standardami, spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy oraz kompletności przekazywanych materiałów. Działania polegające na włączeniu dokumentacji do zasobu geodezyjnego nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie dotyczą one bezpośrednio uprawnień, ani obowiązków skarżących wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 81/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie każda czynność organu musi się mieścić w zakresie działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie każda czynność materialno-techniczna organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Jak podkreśla się orzecznictwie sądów administracyjnych dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia z 2001 r. Wyjaśnić trzeba, że postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste dwuetapowe postępowanie administracyjne kończące się czynnością materialno-techniczną przyjęcia tych opracowań do zasobu albo decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu, bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlk., z dnia 25 maja 2017 r., II SA/Go 221/17, lex nr 2299581). W ramach tej procedury organ przyjmuje opracowania do zasobu czynnością materialno-techniczną albo odmawia ich przyjęcia w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to zastosowanie w sprawie przepisów k.p.a., co wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a. Sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy (geodety) tych prac rozstrzyganą przez organ administracji. Z tego wynika również, że stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślenia wymaga również, że w świetle art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (ogólna zasada k.p.a., określana w piśmiennictwie i orzecznictwie sadowym jako zasada praworządności lub legalności). Z zasady tej wynika, że organy administracji mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Nie można zatem za dopuszczalną uznać sytuację, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu. Należy podkreślić, że na skutek przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu ukształtował się określony stan ewidencyjny, mający, co należy podkreślić, długotrwały charakter, dotyczący nie tylko sytuacji skarżącej, ale i innych osób. Jego skorygowanie, o ile znajduje swoje merytoryczne uzasadnienie, wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w którym skarżąca będzie miała możliwość kwestionowania prawidłowości stanu uwidocznionego w ewidencji albo tak jak to skarżąca uczyniła poprzez zainicjowanie postępowania o rozgraniczenie. Reasumując, że skoro skarga na czynność w przedmiocie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to uznać ją należało za niedopuszczalną. Odnosząc się natomiast do kwestii terminu, w którym skarżąca wniosła skargę Sąd uznał, że skoro skarga jest niedopuszczalna, to kwestia wyjaśnienia, czy skargę wniesiono w terminie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. E.C.