II SAB/Wr 60/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. Z., M. Z. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. W dniu [...].04.2018 r. skarżący inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę platformy widokowo-rekreacyjnej. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazali jako tytuł prawny "dzierżawa 30-letnia". W dniu [...].05.2015 r. organ (art. 32 p.p.s.a.) na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał ich do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia m.in. przez przedłożenie aneksu do umowy dzierżawy, zawierającego zezwolenie na realizację inwestycji, gdyż znana organowi umowa dzierżawy zezwala na budowę urządzeń sportowo-rekreacyjnych bez możliwości budowy obiektów kubaturowych. Uprzednio bowiem inwestorzy złożyli wniosek w dniu [...].03.2018 r. i organ zwrócił się do wydzierżawiającego – gminy o wyjaśnienie, czy dołączona do tego wniosku umowa zezwala na budowę platformy. Według pisma burmistrza z dnia [...] kwietnia 2018 r. inwestorzy planowali wówczas budowę budynku kawiarni-restauracji z tarasem widokowym, na co umowa nie zezwalała i inwestorzy nie uzyskali zgody na stosowną zmianę umowy dzierżawy. Odnośnie nowego wniosku inwestorów organ spotkał się z przedstawicielami gminy w dniu [...].05.2018 r. i zgodnie z notatką służbową nadal twierdzili oni, że umowa nie zezwala na budowę obiektów kubaturowych. W terminie oznaczonym w wezwaniu inwestorzy oświadczyli z kolei, że umowa nie zawiera wyłączeń co do obiektów kubaturowych. Pismem z dnia [...].05.2018 r. organ zawiadomił inwestorów o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że wniosek obejmował budowę platformy rekreacyjnej z zapleczem sanitarnym, małą gastronomią i wieżą widokową. Inwestorzy pomimo wezwania nie dołączyli aneksu do umowy. Z umowy dzierżawy wynika, co potwierdzili przedstawiciele gminy w dniu [...].05.2018 r., że zezwala ona na urządzenia sportowo-rekreacyjne, nie zaś kubaturowe. Inwestorzy złożyli ponaglenie, w którym zarzucili bezczynność organu. Jak twierdzili, umowa dzierżawy z dnia [...] listopada 1997 r. nie zawiera zakazu budowy obiektów kubaturowych. Przeciwnie, w § 6 nakłada na dzierżawców obowiązek zabudowania działki, zatem uprawnia ich do dysponowania nią na cele budowlane. W wykonaniu tego obowiązku inwestorzy wybudowali letni tor saneczkowy, małą gastronomię z częścią sanitarną (obiekt kubaturowy), place zabaw, park linowy, mini-zoo i drogi z parkingami. Budowa platformy z zapleczem obejmuje podobne obiekty i nie narusza umowy. Budowa jest zgodna z planem miejscowym. Z oświadczenia wynika domniemanie posiadania prawa do dysponowania, które nie zostało obalone (patrz wyrok II OSK 1321/16). Ocena mocy dowodowej oświadczenia powinna nastąpić w toku postępowania (wyrok II SA 1473/94). Wadliwe pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia tworzy stan bezczynności organu (uchwała I OPS 2/13). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ wyższego stopnia uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Organ ten wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę może zawierać braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b. albo braki formalne, do których stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. Do tych drugich zalicza się brak wykazania odpowiednim dokumentem prawa do dysponowania (art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 33 ust. 6 p.b.). Samo złożenie formalnego oświadczenia jest niewystarczające (wyrok II OSK 917/10). W skardze na bezczynność organu skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko i wnieśli ponadto o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz przyznanie sumy pieniężnej. Wniosek nie zawierał braku formalnego, skoro oświadczenie o prawie do dysponowania zostało dołączone. Ocena treści oświadczenia nie uzasadnia stosowania art. 64 § 2 k.p.a. (tak wyroki II SAB 42/10, II SAB/Wr 11/13), lecz może uzasadniać decyzję odmowną. Umowa dzierżawy uprawnia skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ twierdził, że skarga została już rozpatrzona przez wojewodę i przytoczył okoliczności dotychczasowe, świadczące o nieposiadaniu przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością. Po wydaniu wyroku skarżący złożyli pismo procesowe, w którym podtrzymali twierdzenia zawarte w skardze. Dołączyli dokumenty w postaci umowy dzierżawy, pozwolenia na budowę z 2001 r., decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r., informacji o uchwaleniu planu miejscowego w 2008 r., zgody burmistrza z 2017 r. na budowę restauracji-kawiarni z tarasem widokowym i pozytywnej opinii komisji rady miejskiej z 2016 r. na realizację tej inwestycji oraz uchwałę Rady z 2017 r. udzielającą skarżącym zgody na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd podziela opinię organu wyższego stopnia, że wady wniosku o pozwolenie na budowę mogą być dwojakiego rodzaju. Wynika to wprost z art. 33 ust. 6 p.b. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), w którym wymieniono braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 oraz inne braki. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 35 ust. 1 p.b. nie wymienia wśród nieprawidłowości wniosku naruszenia wymogów treści dołączonego oświadczenia. Prawo zabudowy nieruchomości przysługuje temu jedynie, kto wykaże prawo do dysponowania nią na cele budowlane (art. 4, art. 3 pkt 11 p.b.). Dlatego w orzecznictwie sądowym przyjęty został pogląd prawny, że nie usuwa braku formalnego wniosku dołączenie jakiegokolwiek oświadczenia o prawie do dysponowania, lecz oświadczenia zawierającego wykazanie tego prawa (patrz wyroki II OSK 497/18, 917/10, 1157/11, VII SA/Wa 1268/17). Oczywiście o ile organ pomimo wadliwego oświadczenia nadał bieg sprawie i wszczął postępowanie, to wydaje decyzję odmowną (por. wyrok II SAB/Lu 255/13). Skarga oparta została na błędnej koncepcji odmiennej, jakoby dołączenie jakiegokolwiek oświadczenia uniemożliwiało organowi stwierdzenie braku formalnego wniosku. Nie miało w nin. sprawie znaczenia, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ pozostawia wówczas wniosek bez rozpoznania, nie zaś sprawę bez rozpatrzenia, jak postąpił. Nie miało też znaczenia, że organ nie zna lub ignoruje art. 3 § 2 pkt 8, art. 53 § 2b, art. 54 § 2, art. 55 i art. 149 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Można dodać, że art. 64 k.p.a. nie posługuje się pojęciem braku formalnego wniosku, lecz pojęciem "wymagań ustalonych w przepisach prawa", czyli wadliwa byłaby wykładnia dzieląca wady wniosku na formalne i merytoryczne. Oba rodzaje wad mogą bowiem uzasadniać stosowanie art. 64 k.p.a. Skarżący dopiero po wyroku starali się wykazać przysługiwanie im prawa do dysponowania, w oparciu o dokumenty nieznane organowi i sądowi. Dokumenty te jako spóźnione nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Można jednak zauważyć, że dokumentują one nie aktualne posiadanie prawa, lecz zmianę stanowiska gminy w tym zakresie. Według znanego organowi § 7 umowy dzierżawy inwestorom przysługuje prawo do zabudowy gruntu urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi. Dla organu administracji budowlanej było oczywiste, że urządzenia nie stanowią obiektów kubaturowych (art. 3 pkt 9 p.b., kategoria V obiektów budowlanych), podobnie jak urządzeniami nie są budynki małej gastronomi, sanitarne i wieże. Dlatego uzasadnione były wątpliwości organu, czy umowa uprawnia skarżących do budowy. O ile organy przy kolejnym wniosku nie przekonają dołączone obecnie dokumenty, pozostaje skarżącym zainicjonowanie procesu sądowego w celu uzyskania prawa. W każdym razie z dołączonych dokumentów wynikało, że gmina udzielała odrębnej zgody na inwestycje kubaturowe, czyli nie wyraziła jej w treści umowy dzierżawy. Można także rozumieć obecne stanowisko gminy, skoro umowa zawiera korzystne dla dzierżawcy postanowienia w kwestii zwrotu wartości nakładów, zatem gmina byłaby zainteresowana ograniczaniem ich zakresu. W każdym razie Sąd nie podziela stanowiska, jakoby uzasadnione zastrzeżenia organu do treści oświadczenia nie pozwalały mu na stosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zaś treść umowy dzierżawy nie uzasadniała tych zastrzeżeń. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.