II OSK 1490/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 794/18 w sprawie ze skargi B.K. i J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 794/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. i J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.K. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 1 w związku z art. 151 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. w związku z art. 8, 9, 10 § 1, 75, 77 § 1, 80, 80 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzje organów, które nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący - czym istotnie naruszyły przepisy art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., a także naruszyły przepisy art. 8, 9, 10 § 1 i 81 k.p.a. nie wywiązując się z obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i zaniechaniu wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a przez to naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że organ pominął, iż nie było podstaw do wydania przez Starostwo Opolskie pozwoleń na rozbudowę tartaku, gdyż: 1/ warunki zagospodarowania terenu, niezgodnie z prawem wydane w 1992 r., zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w 1994 r. unieważnione; 2/ pozwolenie na budowę tartaku wydał niezgodnie z prawem Urząd Rejonowy 5 maja 1993 r., gdy jeszcze obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z 1980 r. (gdzie wpisane były tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-zagrodowe) - to w/w pozwolenie zostało końcowo unieważnione przez NSA wyrokiem z 11 grudnia 2001 r. w sprawie IV SA 2331/99, co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie (co ściśle łączy się z faktem rozbudowy tartaku o namiot będący przedmiotem pierwotnej decyzji). Brak ten spowodował natomiast, że badane decyzje nie odpowiadają też wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i nie realizują zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W świetle powołanych przepisów, obowiązkiem organów jest zaś jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § p.p.s.a., strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie podstawy kasacyjne, o których stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc obejmujące zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Uwzględnienie tego rodzaju postaw kasacyjnych, w świetle powołanego przepisu, wymaga stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzucane Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy w odniesieniu do sformułowanych przez skarżącą zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny konkluzji takiej, z braku ku temu podstaw, wyrazić nie może. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., decyzję tego organu z [...] listopada 2017r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., mocą której organ ten uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z [...] sierpnia 2007 r. (stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Opolskiego z [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.P. pozwolenia na budowę namiotu magazynowanego) i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z [...] czerwca 2007 r. Zarzuty kasacyjne w znaczącej mierze sformułowane zostały zbyt ogólnie, by możliwe było ich uwzględnienie w oparciu o stwierdzenie, że w ich ramach skarżąca trafnie zarzuca Sądowi I instancji nieprawidłowe wykonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji (art. 1 p.p.s.a.). Wynika to z faktu, że stawiając zarzuty naruszenia art. 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 oraz 78 § 1 i 80 k.p.a., skarżąca podnosi, że Sąd I instancji nie dostrzegł zaniechania organu polegającego na "obowiązku stania na straży praworządności, poprzez niepodjęcie czy to z urzędu czy na wniosek strony wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". Argumentacji tej nie towarzyszy jednakże wskazanie, jakich czynności i na jakie okoliczności istotne dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał. Skarżąca nie ujawnia także przesłanek sformułowania przez nią wniosku, że "w przedmiotowej sprawie organ potraktował zgromadzony materiał dowodowy wybiórczo, rażąco naruszając jej prawo do udziału w tym postępowaniu". Sąd I instancji trafnie wskazał w tym zakresie, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, wobec czego zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko w sytuacji, gdy strona wykaże, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie czynności procesowych mających wpływ na wynik sprawy. Pomimo takiego wskazania, również na etapie postępowania kasacyjnego w skardze kasacyjnej strona nie wskazała, w jaki konkretnie sposób pozbawiono ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść rozpoznawanej skargi kasacyjnej, która nie odnosi się do realiów sprawy, nie mógł ustalić, o jakich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy skarżąca nie została przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poinformowana w stopniu naruszającym rażąco zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skarga kasacyjna nie jest opracowaniem komentarzowym do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale środkiem odwoławczym w ramach którego strona ma wskazać, m.in., nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w okolicznościach konkretnej sprawy. Zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania administracyjnego z tego względu nie podlegały uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota jedynych wystarczająco precyzyjnie sformułowanych wniosków kasacyjnych nie odnosi się do niejako wtórnej wadliwości obarczających zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję organu nadzoru, ale wady pierwotnej, która tkwi w decyzji Starosty Opolskiego z 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Ma to związek z tym, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że pominął, iż nie było podstaw do wydania przez Starostwo Opolskie pozwoleń na rozbudowę tartaku z dwóch powodów: 1) unieważnienia w 1994 r. warunków zagospodarowania terenu, 2) wydania pozwolenie na budowę tartaku w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że objęcie zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji z [...] stycznia 2018 r. postępowaniem nadzorczym nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję obarczają, z wadami odnoszącymi się do decyzji Starosty Opolskiego o pozwoleniu na rozbudowę tartaku. Niedopuszczalne jest bowiem na zasadzie "piętrowej nieważności postępowań" we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ legalności decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. II OSK 298/16). Zarzutów dotyczących tego rodzaju wad w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2018 r. skarga kasacyjna nie zawiera. Sformułowane w niej podstawy kasacyjne nie obejmują nawet kluczowego w tej sprawie, zważywszy na tryb, w jakim była prowadzona, zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z jego ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie sformułował oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło być uznane za mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nakierowany na wskazanie podstawowych wad konstrukcyjnych orzeczenia sądowego, nie obejmuje tym samym swoim zakresem polemiki dotyczącej przyjmowanego przez Sąd kierunku wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak i oceny ich zastosowania w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wystarczająco precyzyjny oraz czytelny przedstawił argumentację, która doprowadziła do wydania wyroku oddalającego skargę, zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a niepodzielanie przez Sąd I instancji merytorycznych wniosków strony skarżącej sformułowanych w skardze usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej opartej na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi. Z powołanych względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.