IV SA/Po 408/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zwolnieniu inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] (dalej postanowienie z 15 grudnia 2013 r.) Wójt Gminy [...]dalej: Wójt [...]) zwolnił inwestora: [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na zmianie układu komunikacyjnego w miejscowości [...] Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] Wójt [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie układu komunikacyjnego w miejscowości [...] (dalej: decyzja dnia [...] stycznia 2014 r.) wobec cofnięcia w dniu [...] grudnia 2013 r. wniosku o wydanie decyzji przez wnioskodawcę - inwestora [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. H. W. (dalej także: skarżąca) wniosła o unieważnienie postanowienia z [...] grudnia 2013 r. oraz decyzji dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ niezasadnie nie uznał H. W. za stronę postępowania pomimo, że jest ona właścicielką działki nr [...] położonej w [...], na której m. in. miała powstać inwestycja zmiany układu komunikacyjnego. W piśmie z dnia 17 czerwca 2015 r. zaadresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) H. W. złożyła oświadczenie, zgodnie z którym wycofała "wszystkie pisma i wnioski o uznanie ją za stronę przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy [...] i wznowienie postępowania dotyczącego decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r." Zażądała unieważnienia decyzji z [...] stycznia 2014 r., jednocześnie podkreślając, że wydając postanowienie z [...] grudnia 2013 r., Wójt nie uznał jej za stronę. W związku z powyższym w dniu [...] czerwca 2015 r. Wójt [...] umorzył postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. SKO postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 61a § 1, art. 156 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 157§ 1 i 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia na wniosek H. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 stycznia 2014 r. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się wnioskodawczyni, która wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę H. W.. Sąd stwierdził, że SKO zasadnie odmówiło wszczęcia na wniosek H. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 stycznia 2014 r., bowiem skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności odpowiadającej przesłankom nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a., lecz przesłankę wznowienia postępowania. Wadliwość uzasadnienia postanowienia SKO przejawiająca się wskazaniem jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania brakiem po stronie skarżącej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. SKO postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 61a § 1, art. 156 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 157§ 1 i 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia na wniosek H. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 16 k.p.a. W związku z tym przesłanki stwierdzenia nieważności zostały przez ustawodawcę ściśle określone. Dalej organ przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a., z którego wynika, kiedy organ odmawia wszczęcia postępowania. W związku z tym kwestią wstępną było to, czy H. W. jest legitymowana do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 ` r. Zdaniem SKO skarżąca nie posiada takiej legitymacji, ponieważ nie jest stroną postępowania. Za stronę w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być uznane tylko te osoby, których nieruchomości są objęte danym przedsięwzięciem, albo przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie. Przy czym właściciele (użytkownicy wieczyści) tych nieruchomości mogą zostać uznani za strony postępowania tylko wtedy, gdy posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z powyższym H. W. nie może zostać uznana za stronę, ponieważ na chwilę obecną nie jest właścicielem działki [...]. W księdze wieczystej nr [...] co prawda nadal figuruje ona jako właściciel, jednakże wpisano w niej zawiadomienie o zmianie właściciela nieruchomości i ostrzeżenie o niezgodności treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym. Ostrzeżenie wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. W chwili obecnej w sądzie powszechnym toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej ze stanem prawnym. W ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. Powyższe wynika z decyzji podziałowej Wójta [...] z dnia [...] lipca 2004 r., która do dnia dzisiejszego nie została wzruszona. Na koniec organ zauważył, że żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w toku postępowania umorzonego na skutek cofnięcia wniosku przez inicjatora tego postępowania a zatem dysponenta wniosku. Na skutek cofnięcia tego wniosku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a organ nie może prowadzić postępowania bez wniosku osoby zainteresowanej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się wnioskodawczyni, która, zastępowana przez fachowego pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano argumentację wskazującą, że skarżąca winna być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzja z [...] stycznia 2014 r. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] SKO [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. W. zastępowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik sformułował takie same zarzuty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2016.353 ze zm., dalej u.i.ś.) nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wobec tego znajduje tu zastosowanie ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu stroną postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia jest z pewnością podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik nieruchomości, na której przedsięwzięcie to ma być realizowane. Inwestycja polegająca na zmianie układu komunikacyjnego w miejscowości [...], była planowana również na działce [...], której prawo własności przysługiwało skarżącej i w ocenie skarżącej nadal jej przysługuje. Skarżąca podkreśliła, że dla wnioskującego o wydanie decyzji środowiskowej, uzyskanie tej decyzji jest warunkiem dopuszczalności przeprowadzenia kolejnych etapów procesu inwestycyjnego (art. 72 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.i.ś.). Decyzja określająca warunki, o których mowa w art. 82 ust. 1 u.i.ś. niewątpliwie wpływa na wykonywanie prawa własności, użytkowania wieczystego działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, przed podmiot dysponujący tym prawem. Może też wpływać na wykonywanie tego prawa przez właścicieli działek sąsiednich. W związku z tym, że skarżąca powinna być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym bardziej powinna być strona postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego zwolnienia inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca przyznała, że księga wieczysta o numerze [...] została co prawda zamknięta, zaś prawo własności działki [...] jest wpisane na rzecz Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (księga wieczysta o numerze [...]), jednakże wpis ten jest nieprawomocny i został zaskarżony przez skarżącą apelacją. Postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2016 r. pomija także fakt, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wydanym przez Sąd Rejonowy [...] oddalono wniosek Gminy [...] o wpis w księdze wieczystej o numerze [...] prawa własności Gminy [...] na podstawie decyzji podziałowej. Nadto zdaniem skarżącej SKO nie wyjaśniło prawidłowo podstawy prawnej i podstawy faktycznej postanowienia. W szczególności zaś organ nie podjął działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Głównym zarzutem skargi było wskazanie naruszenia art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że H. W. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r., w ramach którego zapadło postanowienie z dnia 15 grudnia 2013 r. Pozostałe zarzuty dotyczyły uchybień wtórnych, które zdaniem strony były konsekwencją błędnej oceny co do niezachodzenia po stronie skarżącej interesu prawnego. Po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy Sąd doszedł jednak do przekonania, że ostatecznie to, czy H. W. posiadała status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy. H. W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia. Podstawą było niewzięcie przez nią udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – bez własnej winy – mimo posiadania statusu strony. Wniosek o stwierdzenie nieważności (art. 156-158 k.p.a.) oraz wniosek o wznowienie postępowania (art. 146-152 k.p.a.) to dwa odrębne typy nadzwyczajnych środków odwoławczych. Tryby nadzwyczajnych środków odwoławczych ukształtowano na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że każdy z nich opiera się na odmiennych przesłankach i żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może być jednocześnie przesłanką nieważności decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 1986 r., sygn. akt II SA 1035/86; wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 286/99, "CBOSA"). Taki pogląd wyrażono również w doktrynie i należy uznać go za jednolity (zob. Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2008, s. 307). Wskazana cecha charakterystyczna trybów nadzwyczajnych miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Brak udziału w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie, jeżeli dany podmiot nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy i był stroną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Innymi słowy: ze względu na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych brak udziału strony w postępowaniu może być z woli samego ustawodawcy jedynie oceniany na gruncie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. H. W. nie mogła w związku z tym żądać stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. na tej tylko podstawie, że nie brała ona udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14, "CBOSA"). W niniejszej sprawie organy odmowę wszczęcia postępowania uzasadniły tym, że H. W. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Choć samo stanowisko o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie było zasadne, to już argumentacja, która prowadziła do podjętego rozstrzygnięcia nie była trafna. Rzeczywiście, z treści księgi wieczystej nie wynika, aby H. W. była właścicielem nieruchomości, która jest położona na terenie oddziaływania spornego przedsięwzięcia, co do którego miała zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Rzecz jednak w tym, że treść księgi wieczystej w chwili wydania decyzji – ze względu na zawarte ostrzeżenie – a później ze względu na nieprawomocność wpisu, nie przesądzała również, że H. W. tym właścicielem nie jest. W tym kontekście ocena zachodzenia interesu prawnego po stronie skarżącej na tzw. etapie wstępnym byłaby przedwczesna. Organy nie były jednak obowiązane do wszczęcia a następnie zawieszenia postępowania do czasu wyjaśnienia tej kwestii, ponieważ wszczęcia postępowania należało odmówić ze względu na zachodzenie "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a §1 k.p.a. Tą inną uzasadnioną przyczyną było to, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. było niedopuszczalne, ponieważ jest to tzw. "przesłanka wznowieniowa", a nie przesłanka, która umożliwiałyby stwierdzenie nieważności decyzji. Jedynie wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych uzasadniają stwierdzenie nieważności. Do takich wad nie należy niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Niewskazanie okoliczności odpowiadającej przynajmniej jednej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. musi skutkować odmową wszczęcia postępowania (zob. Knysiak-Molczyk H. [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex Polonica Perfecta 2015). Za prawidłową należało uznać podstawę prawną zaskarżonym w sprawie postanowieniu. Niedopuszczalność postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn przedmiotowych powinna znaleźć rozstrzygnięcie w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, s. 776). Podanie skarżącej, oprócz żądania stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 15 grudnia 2013 r., powinno wskazywać okoliczności odpowiadające przynajmniej jednej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Brak tego elementu musiał skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na formalną przeszkodę do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym (por wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 686/13, CBOSA). Ze względu na funkcjonalne powiązanie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. z pozostałymi zarzutami skargi również one musiały okazać się nieskuteczne. Wadliwość uzasadnienia – tj. wyeksponowanie nietrafnej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania – nie mogła mieć żadnego, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ zebrał w odpowiednim zakresie materiał dowodowy. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy na treść art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.i.ś. postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienie to jest jednak niezaskarżalne, gdyż u.i.ś. możliwość wniesienia zażalenia ogranicza do postanowień, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W wypadku postanowień, o których mowa w art. 63 ust. 2 wniesienia zażalenia jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1049/15, CBOSA). W takiej sytuacji do postanowienia z dnia 15 grudnia 2013 r. w ogóle nie mają zastosowania regulacje z art. 156-159 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności niezaskarżalnego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenia przepisu art. 126 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1635/15. Także więc z tego powodu zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie uznać należy za zasadne. W związku z powyższym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.