II OSK 1049/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 597/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 597/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – dalej ustawa środowiskowa, Prezydent Miasta P. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej stacji paliw i płynów technicznych o instalację AdBlue wraz z jej urządzeniami podziemnymi oraz przyłączeniami mediów do sieci wewnątrzzakładowych, planowanego do realizacji na działce o nr ewid. [...], obr. [...], ark. [...], na terenie Zakładu Nr 1 [...] sp. z o.o. przy ul. W. w P. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie wniesionego przez Stowarzyszenie [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej, jedynie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 tej ustawy przysługuje zażalenie. A zatem zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej możliwość wniesienia zażalenia została ograniczona przez ustawodawcę wyłącznie do postanowień, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast już przy niestwierdzeniu przez organ administracyjny takiej potrzeby wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Konsekwentnie należy uznać, że zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej nie przysługuje. W ustawie środowiskowej nie ma bowiem rozwiązań prawnych wskazujących na możliwość wniesienia zażalenia od przedmiotowego postanowienia. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyłączono tu zatem możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Co prawda zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, to jednak od tej zasady Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do postanowień wprowadza wyjątki. A mianowicie na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 14 § 1 k.p.a.) lub gdy wynika to z innego przepisu prawa. Skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia tego typu postanowień, to środek ten stronie nie przysługuje. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 ustawy środowiskowej w zw. z art. 87 oraz art. 178 Konstytucji RP, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 597/14 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zażalenie przysługuje bowiem wyłącznie na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kontroli prawidłowości postanowienia wyłączającego obowiązek przeprowadzenia tego rodzaju oceny organ dokonuje natomiast w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Postanowienie w sprawie określenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu wpadkowym prowadzonym w ramach postępowania głównego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawodawca przyjął, że oba warianty rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przybierają procesową postać postanowienia (art. 63 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Ustalenie to zostało uzupełnione równocześnie zastrzeżeniem, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, a więc rozstrzygnięcie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołany wyżej sposób formułowania tych zapisów stanowi celowy zabieg legislacyjny akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie postanowienia, a więc te stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jak i te stwierdzające brak takiego obowiązku, były kwestionowane w trybie zażalenia, to w art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej, znalazłoby się odwołanie do art. 63 ust. 2 tej ustawy. Zatem pominięcie w art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej postanowienia wskazanego w art. 63 ust. 2 ustawy każe w świetle art. 141 § 1 k.p.a. przyjąć, że należy ono do postanowień niezaskarżalnych. Sąd podkreślił, iż postanowienie Prezydenta Miasta orzekającego o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia nie kończy postępowania w sprawie, jego zwieńczeniem będzie wydanie decyzji środowiskowej, od której przysługuje stronom odwołanie, a następnie prawo do skargi do sądu administracyjnego i to w tych środkach odwoławczych strona będzie miała możliwość kwestionowania wydanego w sprawie postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając mu na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w sytuacji, gdy stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowi naruszenie art. 87 oraz art. 178 Konstytucji RP w zw. z art. 7 oraz 8 k.p.a., art. 63 ustawy środowiskowej, wyłączając możliwość zaskarżenia postanowień o istotnym znaczeniu dla prawidłowego przebiegu procesu inwestycyjnego, a w konsekwencji prowadząc do naruszenia istotnych interesów uczestnika postępowania oraz pozbawiając go adekwatnej ochrony prawnej. Wskazując na powyższe, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż wykładnia przepisów ustawy środowiskowej zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, takich jak zasada praworządności, zaufania obywateli do organów administracji, załatwiania sprawy administracyjnej w taki sposób, aby nie ucierpiał na tym interes społeczny i słuszny interes obywateli, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Słuszny interes obywateli oraz interes społeczny, stanowiący wartości chronione przepisami m.in. Konstytucji RP oraz k.p.a., przemawia za przyjęciem generalnego założenia, aby kwestie szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia, a stanowiące treść aktów organów administracji publicznej poddawane są kontroli instancyjnej. Taką szczególnie istotną kwestią dla społeczności jest przeprowadzenie właściwej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest celem samym w sobie, ale ma prowadzić do umożliwienia ustalenia ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacją przedsięwzięcia, co stanowi istotny element w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, iż podzielenie poglądu zawartego w zaskarżonym wyroku oznaczałoby, że stronie postępowania nie przysługiwałyby żadne środki ochrony prawnej. Ponadto, przyjęcie tezy o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może znacznie oddalić w czasie możność usunięcia uchybień postępowania, zaistniałych na etapie oceny środowiskowej. Niemożność zaskarżenia zażaleniem postanowienia, które jest oczywiście wadliwe (nawet ze względów proceduralnych) wymusza konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie postępowania głównego i podniesienie tych zarzutów dopiero w odwołaniu, z koniecznością ponownego oczekiwania na uchylenie decyzji i następczego przeprowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z przepisami prawa. Przyjęcie poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznaczałoby uprzywilejowanie inwestora, jako strony postępowania administracyjnego w zakresie możliwości wnoszenia środków zaskarżenia, tymczasem interes prawny pozostałych osób zainteresowanych rozstrzygnięciem w sprawie powinien być również chroniony. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Organ wskazał, iż niedopuszczalność zażalenia na przedmiotowe postanowienie było okolicznością obiektywną i organ słusznie stwierdził jego niedopuszczalność. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania pozbawiona została jakiejkolwiek ochrony prawnej. Sąd słusznie uznał, iż postanowienie Kolegium jest prawidłowe, bowiem mając na względzie aktualny stan prawny zażalenie od niezaskarżalnego postanowienia nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Jeżeli skarżący uważa, że przepisy prawa, które dopuszczają istnienie postanowień niezaskarżalnych są niekonstytucyjne, powinien skorzystać z innej drogi prawnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również [...] sp. z o.o., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu pisma stwierdzono, iż sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów oraz argumentacja na ich poparcie wskazuje, iż Stowarzyszenie kwestionuje w istocie nie przepisy, na których Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, lecz brak regulacji przewidującej zaskarżalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Brak jest nadto podstaw do przyjęcia, by zaskarżalność danego postanowienia można było wywodzić z zasad postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy wprost przesądzają, które postanowienia podlegają zaskarżeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Zasada ta doznaje ograniczeń w przypadku postanowień rozstrzygających kwestie wpadkowe w toku postępowania głównego. Prawo wniesienia zażalenia na postanowienie jest uzależnione od istnienia konkretnego przepisu prawa przewidującego dla strony takie uprawnienie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Możliwość wniesienia zażalenia może wynikać również z przepisów ustaw szczególnych. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 63 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 65 ust. 2 tej ustawy na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, przysługuje zażalenie. W ustawie z dnia 3 października 2008 r. możliwość wniesienia zażalenia została więc ograniczona wyłącznie do postanowień, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w przypadku postanowień, o których mowa w art. 63 ust. 2 tej ustawy wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Rozwiązanie to ma na celu przyśpieszenie procesu inwestycyjnego. Takie stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1320/14, z 28 maja 2015 r., II OSK 2629/13, z 6 maja 2014 r., II OSK 2904/12, z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1729/12, z 3 października 2013 r., II OSK 1282/12, z 19 października 2012 r., II OSK 1149/11, z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2084/10, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 87 i art. 178 Konstytucji RP. Przepis art. 87 Konstytucji wymienia źródła prawa powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, a przepis art. 178 Konstytucji dotyczy statusu sędziego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych norm konstytucyjnych wynikających z tych przepisów, które zostały - jego zdaniem - w tym postępowaniu naruszone oraz nie wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji. Zarzut ten nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że możliwość zaskarżenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. (zasady praworządności, zasady zaufania obywateli do organów administracji, zasady uwzględniania przez organy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Z zasad tych nie można wyprowadzać domniemania zaskarżalności wszystkich postanowień wpadkowych wydawanych w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji, w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy wprost przesądzają, które postanowienia podlegają zaskarżeniu. Interes społeczny w tego rodzaju postępowaniu podlega ochronie prawnej, gdyż strony tego postępowania, w tym organizacje społeczne nie tracą prawa do domagania się kontroli postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 142 k.p.a. w odwołaniu od decyzji można kwestionować również postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie. Kontrola legalności postanowienia, w którym organ nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy) powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy w ramach kontroli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Dodać należy, iż zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko kluczowe znaczenie ma więc prawidłowość postanowienia stwierdzającego brak obowiązku przeprowadzenia takiej oceny. W związku z tym, kwestia zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu II instancji w toku postępowania odwoławczego od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można się również zgodzić z argumentacją strony skarżącej, że przepis art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wprowadza nieuzasadnione uprzywilejowanie inwestora w zakresie możliwości wnoszenia środków zaskarżenia, a interes prawny pozostałych osób zainteresowanych rozstrzygnięciem w sprawie nie jest w takim samym stopniu chroniony. Należy zauważyć, że wszystkim stronom postępowania przyznano prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie stwierdzające obowiązek inwestora przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 65 ust. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy). Jest to uprawnienie istotne zwłaszcza dla inwestora, gdyż konsekwencją wydania tego postanowienia jest nałożenie na niego obowiązku sporządzenia i przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast w przypadku postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wszystkie strony postępowania mogą kwestionować to rozstrzygnięcie tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.