IV SA/Po 597/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta P. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej stacji paliw i płynów technicznych o instalację [...] wraz z jej urządzeniami podziemnymi oraz przyłączeniami mediów do sieci wewnątrzzakładowych. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosło Stowarzyszenia E.zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. - dalej "Kpa") w związku z przepisami prawa materialnego wyznaczającymi zakres koniecznych ustaleń to jest art. 63 i 64 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, dokonanie ustaleń jedynie w oparciu o oświadczenie wnioskodawcy i stanowisko organu opiniującego, co doprowadziło do braku ustalenia rzeczywistej skali planowanego przedsięwzięcia oraz jego wpływu na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 65 ust. 2 ustawy na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 tej ustawy przysługuje zażalenie. W związku z tym należy uznać, że nie przysługuje ono na postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 tej ustawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 929/12). Dalej organ wskazał, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, iż z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wynika by na postanowienie, wydane w trybie art. 63 ust. 2, przysługiwało zażalenie. Zgodnie z art. 65 ust. 2, jedynie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 powyższej ustawy przysługuje zażalenie. A zatem zgodnie z art. 65 ust. 2 możliwość wniesienia zażalenia została ograniczona przez ustawodawcę wyłącznie do postanowień, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast już przy niestwierdzeniu przez organ administracyjny takiej potrzeby - wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2084/10, LEX nr 1138062). Organ podkreślił, iż w ustawie nie ma rozwiązań wskazujących na możliwość wniesienia zażalenia od przedmiotowego postanowienia. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyłączono tu zatem możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Co prawda zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, to jednak od tej zasady Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do postanowień wprowadza wyjątki. A mianowicie na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 Kpa) lub gdy wynika to z innego przepisu prawa. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia tego typu postanowień to środek ten stronie nie przysługuje. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie E. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 63 ustawy w zw. z art. 87 oraz art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 oraz art. 8 Kpa poprzez przyjęcie, że na postanowienie Prezydenta Miasta P. w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie przysługuje środek odwoławczy, podczas gdy taka interpretacja prowadzi do naruszenia istotnych interesów strony postępowania i pozbawia ją ochrony prawnej. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta P.. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że pozbawienie strony możliwości zaskarżenia postanowienia Prezydenta Miasta P. stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady zaskarżalności decyzji i orzeczeń oraz dwuinstancyjności postępowania wyrażonych w art. 87 oraz art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady praworządności oraz działania w zaufaniu do organów administracji. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie stanowiska wyłączającego dopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, uniemożliwiałoby merytoryczną ocenę postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej, a tym samym weryfikację wadliwości dokonanych rozstrzygnięć. Strona wskazała, że słuszny interes obywateli oraz interes społeczny, stanowiący wartości chronione przepisami m.in. Konstytucji oraz Kpa przemawia za przyjęciem generalnego założenia, aby kwestie szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia a stanowiące treść aktów organów administracji publicznej poddawane były kontroli w ramach administracyjnego toku postępowania. Strona podniosła, że przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest celem samym w sobie, ale ma prowadzić do umożliwienie ustalenia ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, co stanowi istotny element w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, ocena ta ma istotne znaczenie nie tylko dla inwestora zamierzającego przeprowadzić dane przedsięwzięcie, ale także chociażby dla osób zamieszkujących w pobliżu miejsca, w którym ma być ono zrealizowane. Skoro ochrona prawna osoby zamierzającej przeprowadzić dane przedsięwzięcie realizowana jest poprzez umożliwienie zaskarżania niekorzystnego postanowienia o ocenie oddziaływań na środowisko, to przyjąć należy, że interes prawny pozostałych osób zainteresowanych rozstrzygnięciem w sprawie powinien być chroniony z jednakowym natężeniem, a ochrona prawa powinna się sprowadzać w prawie zaskarżania postanowienia w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przeprowadzania oceny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, iż Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie, pozostawiając poza swoją oceną postanowienie wydane przez organ I instancji. Innymi słowy - zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącego Stowarzyszenia na postanowienie Prezydenta Miasta P. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. Podstawę materialnoprawną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Regulacja ta, w myśl art. 144 Kpa, ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podziela, zatem w tym zakresie stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym ustawodawca wprowadził odrębne zasady zaskarżalności postanowienia wydawanego w sprawie określenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zażalenie przysługuje bowiem wyłącznie na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kontroli prawidłowości postanowienia wyłączającego obowiązek przeprowadzenia tego rodzaju oceny organ dokonuje natomiast w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1282/12; wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1149/11; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2084/10 – dostępnie w Bazie Orzeczeń NSA). Postanowienie w sprawie określenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu wpadkowym prowadzonym w ramach postępowania głównego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawodawca przyjął, że oba warianty rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przybierają procesową postać postanowienia (art. 63 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Ustalenie to zostało uzupełnione równocześnie zastrzeżeniem, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, a więc rozstrzygnięcie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołany wyżej sposób formułowania tych zapisów stanowi celowy zabieg legislacyjny akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie postanowienia, a więc te stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jak i te stwierdzające brak takiego obowiązku, były kwestionowane w trybie zażalenia, to w art. 65 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, znalazłoby się odwołanie do art. 63 ust. 2 tej ustawy. Zatem pominięcie w art. 65 ust. 2 ustawy postanowienia wskazanego w art. 63 ust. 2 ustawy każe w świetle art. 141 § 1 Kpa przyjąć, że należy ono do postanowień niezaskarżalnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie w sytuacjach, w których wydano postanowienie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ocena prawidłowości jego wydania będzie mogła być dokonywana dopiero na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji kończącej postępowanie (zob. K. Gruszecki Komentarz do art.65 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż postanowienie Prezydenta Miasta P. orzekającego o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia nie kończy postępowania w sprawie, jego zwieńczeniem będzie wydanie decyzji środowiskowej, od której przysługuje stronom odwołanie, a następnie prawo do skargi do sądu administracyjnego i to w tych środkach odwoławczych strona będzie miała możliwość kwestionowania wydanego w sprawie postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.