I OSK 1726/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 803/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 maja 2018 r. nr SKO-4211/19/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 803/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi F. [...] Sp. z o. o. w X na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz F. Sp. z o. o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zwrócił F. [...] Sp. z o.o. w [...] od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą F. "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], oznaczonej aktualnie jako działki nr [...],[...] i [...] obr. [...] o łącznej powierzchni [...] ha objętej księgą wieczystą [...]. W niniejszej sprawie ustalono, że wnioskodawca nie jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego "[...]" w [...] i nie przysługuje mu roszczenie o uwłaszczenie tego przedsiębiorstwa na nieruchomości objetej wnioskiem, a co za tym idzie nie służy mu przymiot strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wywiodła F. S.A. w [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, decyzja organów o umorzeniu postępowania była przedwczesna. Organy nie wykonały wszystkich wytycznych prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 132/17 i nie rozpoznały złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła F. Sp. z o. o. w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: - art. 55 [2] k.c. lub ewentualnie art. 317 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. 2003 nr 60 poz. 535 ze zm.) - oba w zw. z art 55 [1] k.c., polegającego na ich błędnej wykładni na skutek przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy w skład przedsiębiorstwa nabytego przez poprzedników prawnych wnioskodawcy, tj. M. M. i M. M., F. [...] spółki akcyjnej w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] , nie wchodziło roszczenie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, a także prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości, które było składnikiem przedsiębiorstwa państwowego F. "[...]" w [...], a następnie, że opisane wcześniej roszczenie oraz prawo wieczystego użytkowania nie zostało zbyte przez poprzedników wnioskodawcy ostatecznie na jego rzecz, wobec wadliwego uznania wbrew jednoznacznej treści przepisu art. 55 [2] k.c., że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo nie obejmuje wszystkiego, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, ale jedynie obejmuje tylko te składniki, które zostały wymienione w treści tej czynności; konsekwencją tego, było naruszenie 2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 t.j., powoływanej jako k.p.a.) w zw. z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm., jako: u.g.g.w.n.), na skutek błędnego uznania, że skarżąca nie ma interesu prawnego pozwalającego na udział w postępowaniu administracyjnym; a ponadto naruszenie 3. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j., powoływanej jako p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej wykładni prawa materialnego, co zostało szerzej opisane w zarzucie zawartym w pkt 1, a następnie sformułowanie na tej podstawie wadliwej oceny prawnej i faktycznej, także wskutek przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ pierwszej i drugiej instancji, że w skład przedsiębiorstwa prowadzonego przez przedsiębiorstwo państwowe F. "[...]" w [...] nie wchodziło prawo wieczystego użytkowania i roszczenie o stwierdzenie nabycia ex lege tego prawa w odniesieniu do nieruchomości opisanej w zarzucie zawartym w pkt 1, które następnie na skutek zbycia przedsiębiorstwa zostało przeniesione pomiędzy poprzednikami skarżącej ostatecznie na rzecz skarżącej; a niezależnie od tego 4. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 153 p.p.s.a, poprzez uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pozostawał związany uzasadnieniem swojego wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 132/17, wydanego uprzednio, pomimo tego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że doszło do zasadniczej zmiany stanu faktycznego, nawet ustalonego fragmentarycznie i przedwcześnie, w stosunku do tego, który legł u podstaw wcześniej wydanego orzeczenia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z 27 maja 2022 r. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a. gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, że skarżaca kasacyjnie Spółka zaskarżyła wyrok WSA, który uwzględnił jej skargę. W skardze kasacyjnej podważała zaskarżony wyrok w całości, a we wnioskach żądała uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a,. ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę. Dlatego też uznać należało, że Skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji. Mimo, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewidują możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji to, w przypadku, gdy strona nie zgadza się z częścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może je zakwestionować wyłącznie poprzez zaskarżenie całego orzeczenia (por. wyroki NSA: z 10 marca 2017 r., I OSK 1550/15, czy z 9 maja 2019 r., I OSK 1781/17). Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna jest więc dopuszczalna, ale nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania, możliwe jest badanie zarzutów dotyczących prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niesłuszny. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, iż z reguły nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, tylko wówczas jest to możliwe, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. To zaś, że został powiązany z normą wynikową z art. 151 p.p.s.a. jest co najmniej niezrozumiałe. Przepis art. 151 p.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Na podstawie tego ostatniego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji korzystając jednocześnie z dyspozycji art. 135 p.p.s.a., gdyż stwierdził naruszenie przepisów postępowania art. 153 p.p.s.a. wobec związania wyrokiem z 22 sierpnia 2017 r., II SA/Bd 132/17 oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA nie orzekał więc na podstawie normy z art. 151 p.p.s.a., nie mógł więc tego przepisu naruszyć. A jeżeli zamiarem skarżącego kasacyjnie było kwestionowanie tej normy przez jej niezastosowanie, to nie wyraził tego zamiaru w skardze kasacyjnej. NSA nie może zaś snuć domysłów co do intencji skarżącego kasacyjnie, jak też zastępować strony w formułowaniu zarzutów. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej wykładni prawa materialnego, a w konsekwencji wadliwej oceny prawnej i faktycznej, także wskutek przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ pierwszej i drugiej instancji, że w skład przedsiębiorstwa prowadzonego przez przedsiębiorstwo państwowe F. "[...]" w [...] nie wchodziło roszczenie o nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, które następnie na skutek zbycia przedsiębiorstwa zostało ostatecznie przeniesione na rzecz skarżącej. Jednak za pomocą naruszenia wskazanych przepisów nie można skutecznie kwestionować ani wykładni prawa materialnego, ani też przyjętych ustaleń. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego taki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a więc wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., a z jego treści wynika stanowisko Sądu orzekającego co do stanu faktycznego sprawy. Przepis ten ma charakter czysto formalny i jeśli jego naruszenie nie wyraża się w braku określonych części uzasadnienia orzeczenia lub stanowiska co do stanu faktycznego, a na to nie wskazuje skarga kasacyjna, to zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony. Podobnie jak art. 151 p.p.s.a., którego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych. Przeto naruszenie tego ostatniego przepisu może mieć miejsce wówczas, gdy mimo legalności decyzji Sąd uchylił je, do czego jednak w tej sprawie nie doszło. I do takiej konkluzji, jak się wydaje, nie zmierzał też autor skargi kasacyjnej. Uznanie zaś tego zarzutu za zasadny wymagałoby stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13). Orzekanie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji, a ocena Sądu pierwszej instancji w tej sprawie była zgoła odmienna, wskazywała na naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz norm regulujących postępowanie przed organami, które wydały kontrolowane decyzje. Powołując się na zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionowała ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 132/17. Artykuł 153 p.p.s.a stanowiąc, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, wskazuje na zmianę stanu prawnego jako znoszącą owo związanie oceną prawną i wskazaniami sądu. Takich skutków przepis ten nie wiąże ze zmianą okoliczności faktycznych w sprawie. Zresztą skarżąca kasacyjnie nie wskazuje w jakim zakresie i na czym polega zmiana stanu faktycznego w tej sprawie. Powoływanie się przez stronę na nowy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w postaci raportu rocznego za 1992 r. i 1993 r. F. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] który tworzy nowy stan faktyczny w sprawie nie znajduje odzwierciedlenia w tym materiale. Powyższe dowody przedłożono do akt na etapie ponownego rozpoznawania sprawy przez Prezydenta Miasta [...] i poddano analizie oraz ocenie organu. Wynikający z tych dokumentów stan posiadania nieruchomości przy [...] przez Spółkę nie tworzył nowego stanu faktycznego. A wobec tego, że organy rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 132/17, nie odniosły się do wszystkich wniosków dowodowych strony, szczególnie zmierzajacych do wykazania interesu prawnego Spółki, prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w zaskarżonym wyroku, uznał podjęte przez organy rozstrzygnięcia za przedwczesne. I słusznie zobowiązał organy, w wykonaniu wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku z 22 sierpnia 2017 r., II SA/Bd 132/17, by w pierwszej kolejności organy rozpoznały te wnioski dowodowe, które zmierzają do wykazania legitymacji prawnej skarżącej Spółki. Te wskazania Sądu Wojewódzkiego zasługują na aprobatę, tak w kontekście oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA z z 22 sierpnia 2017 r. jak i oceny działań organów ponownie rozpoznających sprawę. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 153 p.p.s.a. zaznaczyć należy, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, 2016, również: wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, i wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312). W rozpoznawanej sprawie przepis ten został przez Sąd I instancji prawidłowo przywołany dla zaakcentowania i usprawiedliwienia prawidłowo wyprowadzonego wniosku o braku przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w prawomocnym wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., II SA/Bd 132/17. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podnósł, że organy pominęły w niniejszej sprawie obowiązek ustalenia i oceny, czy wnioskodawca posiada indywidualny interes prawny legitymujący go do skutecznego żądania wydania decyzji dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego F. "[...]" w [...], z dniem 5 grudnia 1990 r. (nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu) w trybie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazania te Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał za aktualne wobec braku odniesienia się organów do wszystkich wniosków dowodowych strony. Zabrakło oceny ich zasadności po wezwaniu do sprecyzowania zawartych w nich żądań. Wywiązanie się przez organy z nałożonych przez Sąd obowiązków, pozwoli dopiero na dokonanie oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i ocenę interesu prawnego skarżącej Spółki, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odnosząc ów interes do materialnopranej podstawy żądania, wynikającej z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Tym samym aktualne pozostały wskazania, by skarżąca Spółka w sposób przewidziany przepisami postępowania adminstracyjnego wykazała, że ma interes prawny, oparty na przepisie prawa, realny i bezpośredni, w żądaniu inicjującym sprawę. Dopiero wykazanie powyższego, pozwoli na poddanie analizie wskazanych we wniosku etapów przekształcania przedsiębiorstwa państwowego oraz dalszej ewentualnej sukcesji i skutków późniejszego trybu zbywania przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ k.c. W zaskarżonym wyroku nie były więc wykładane ani stosowane przywołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego jako: "art. 55 [2] k.c. lub ewentualnie art. art. 317 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. 2003 nr 60 poz. 535 ze zm.) - oba w zw. z art 55 [1] k.c.". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przywołał rozważania, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnyego w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt II SA/Bd 132/17, który nie był kwestionowany przez stronę w toku instancji sądowej, a wskazywał na sposób rozumienienia wskazanych w skardze kasacyjnej unormowań kodeksu cywilnego i prawa upadłościowego, stosowanych przy zbywaniu przedsiębiorstwa. Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do zweryfikowania motywów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.