II OSK 2309/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1700/17 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1700/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W. zaskarżyła w całości opisany wyżej wyrok na podstawie art. 45 Konstytucji RP oraz art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a., a także art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. i art. 30 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. z uwagi na zgłoszony i podnoszony zarzut nieważności całego postępowania administracyjnego od samego początku tj. od września 2010 r. oraz wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; 2. stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego w całości prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od września 2010 r. dotyczącego działki nr [...] położonej w miejscowości Z. W. [...], będącej własnością M. W., a w całości akceptowanego przez organ II instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w końcu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwany dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) albo - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Aby skarga kasacyjna odniosła skutek w postaci objęcia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji merytoryczną kontrolą instancyjną, konieczne jest zatem właściwe określenie podstawy kasacyjnej, a konkretnie szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określone przez ustawodawcę wymogi dotyczące należytego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej powiązane są jednocześnie z przewidzianym w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusem radcowsko-adwokackim, który – jak zostało to powiedziane w uzasadnieniu uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 - ma zapewnić rzeczowy i profesjonalny dialog między stroną reprezentowaną przez "znawcę prawa" a Naczelnym Sądem Administracyjnym na gruncie obowiązującego prawa; dialogu, który pogłębi kulturę i świadomość prawną jednostki. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa, zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2638/17, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie dostrzegając w niniejszej sprawie żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. i mając jednocześnie na uwadze wywody przedstawione wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej powołano wprawdzie art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P., art. 156 § 1 ust. 7, art. 7, 8, 9 i 11, art. 30 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a., jednak jej autor nie wskazał, w czym konkretnie upatruje naruszenia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji i nie skonstruował zarzutów w sposób odpowiadający treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wniosek zawarty w petitum skargi kasacyjnej "o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego w całości (..) dotyczącego działki nr [...] położonej w miejscowości Z. W. [...], będącej własnością M. W. (...)", świadczy przy tym o niezrozumieniu przez kasatora istoty postępowania, którego legalność kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej nie dotyczy przedmiotu postępowania, zakończonego postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., objętym skargą wniesioną przez M. W. do Sądu pierwszej instancji. Postanowieniem tym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., skierowanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Ś., celem przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania od skarżącej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4.000 zł, nałożonej na nią w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego w C. z [...] marca 1998 r. polegającego na dokonaniu rozbiórki samowolnie wykonanej więźby dachowej i pokrycia na budynku gospodarczym w miejscowości Z. W. [...]. Podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego był art. 61a § 1 k.p.a., którego zastosowanie w stanie sprawy Sąd uznał za prawidłowe, podzielając stanowisko organu, że tytuł wykonawczy jest - stosownie do art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., a co za tym idzie nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Uznając słuszność tego poglądu (prezentowanego już w orzecznictwie: por. wyroki NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 395/12; z 4 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1908/14), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że poza przywołaniem w skardze kasacyjnej art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. (przy zastrzeżeniu, że chodzi faktycznie o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż § 1 tego przepisu zawiera punkty, a nie ustępy), jej autor nie podejmuje nawet polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który legł u podstaw oddalenia skargi M. W.. Treść art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, nie przekłada się zresztą w żaden sposób na stan faktyczny sprawy, tym bardziej, że kasator nie zauważa, że przepis ten nie może mieć zastosowania, skoro - wedle oceny prawnej Sądu Wojewódzkiego, niepodważonej w skardze kasacyjnej – tytuł wykonawczy, którego stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Powiązania z istotą niniejszej sprawy trudno także się doszukać w pozostałych, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach. Artykuły 30 § 1 i 2 k.p.a. stanowią, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 1), zaś osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli (§ 2). Jak wynika natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia zacytowanych przepisów jej autor upatruje w tym, że organ I instancji traktował M. W. "przedmiotowo", a "widząc Jej bezradność życiową w pojmowaniu skutków prawnych postępowania administracyjnego nie ustanowił dla Niej ani kuratora, ani pełnomocnika z urzędu (...) czego rezultatem było, że M. W. przegrywała wszystko (...)". Tego rodzaju zarzutu nie można uznać za zasadny przede wszystkim dlatego, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości ustanowienia z urzędu pełnomocnika dla strony. O kuratorze jest wprawdzie mowa w art. 30 § 5 k.p.a., jednak nie chodzi tu o kuratora strony, lecz o wyznaczonego przez sąd, na wniosek organu administracji publicznej, kuratora spadku nieobjętego, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ w kontrolowanej sprawie art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., w których zawarto ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zastrzec jednocześnie należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) polega na wskazaniu przepisów procedury sądowoadministracyjnej, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, a nie bezpośrednio przepisów k.p.a., gdyż tych ostatnich sąd administracyjny nie stosuje, a jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji. Jak wynika ponadto z treści skargi kasacyjnej, przedmiotem zawartej w niej argumentacji (o charakterze przede wszystkim opisowym, a nie prawnym) kasator uczynił nie tyle postanowienie, którego zgodność z prawem oceniał Sąd pierwszej instancji, co bliżej niedoprecyzowane postępowania administracyjne, w wyniku których zapadły decyzje ostateczne, egzekwowane przez właściwe organy. Niezależnie od tego, że w ramach postępowania egzekucyjnego, ani organy egzekucyjne ani - podczas sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej – także sąd administracyjny, nie mogą poddawać ocenie zasadności decyzji będących podstawą wystawienia tytułu wykonawczego (w tym badać je pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.), powiedzieć trzeba, że przywołany przez kasatora art. 183 § 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie przesłanek nieważności postępowania sądowego, nie zaś administracyjnego. Jak podkreślono już na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia tych przesłanek, co powoduje konieczność uznania zarzutu naruszenia art. 183 § 2 p.p.s.a. za nietrafny, przy założeniu, że został on sformułowany w skardze kasacyjnej. W petitum skargi przywołano bowiem jedynie powyższy przepis nie wyjaśniając, na czym miałaby polegać nieważność postępowania przez Sądem Wojewódzkim. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika również, że zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na tym, że "postępowanie organów administracyjnych w niniejszej sprawie i w końcu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie" dalece odbiega "od konstytucyjnego prawa każdego obywatela do sprawiedliwego rozpoznania jego sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Niezależnie od tego, że ustanowione w powołanym wyżej przepisie konstytucyjne prawo do sądu, nie ma zastosowania w toku postępowania administracyjnego – jak zdaje się to rozumieć kasator - lecz uaktywnia się dopiero po jego zakończeniu, podkreślić należy, że także w przypadku tego zarzutu nie wskazano podstaw do jego sformułowania. Naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji autor skargi kasacyjnej postrzega bowiem jedynie w niekorzystnym dla M. W. rozstrzygnięciu polegającym na oddaleniu jej skargi, nie wiążąc merytorycznie tak sformułowanego zarzutu z treścią powołanego wyżej przepisu i nie wykazując, w jaki sposób zaskarżony wyrok naruszył konstytucyjne prawo skarżącej do sądu. Z tych przyczyn, skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.