VII SA/Wa 398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oddala skargę VII SA/Wa 398/18 Uzasadnienie Prezydent Miasta [...] zatwierdził w dniu [...] listopada 2015 za nr [...], projekt stałej organizacji ruchu polegający na ustawieniu znaku zakazu zatrzymywania się i postoju na ulicy P. w W., przedstawiony na stosownym rysunku. A. H. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu z [...] listopada 2015 roku nr [...]. W wezwaniu tym podniósł, że projekt organizacji ruchu lokalizuje znaki drogowe bez konsultacji z mieszkańcami budynku przy ulicy P. w W., narusza bilans miejsc parkingowych, znaki przewidziano na trawnikach, projekt pozbawia komunikacji zewnętrznej mieszkań w ww. budynku, przewiduje dwie małe zatoczki parkingowe, które nie spełniają normy min. 15 metrów. W odpowiedzi na wezwanie A. H. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu nr [...] - Prezydent Miasta [...] wskazał, że po sprawdzeniu projektu nie stwierdzono w nim nieprawidłowości. Projekt przed zatwierdzeniem był opiniowany przez zarządcę drogi - Urząd Dzielnicy [...]. Organ wskazał tez, że przepisy nie nakładają w tym przypadku obowiązku prowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Projekt przewiduje eliminację postoju pojazdów na jezdni w celu zapewnienia ruchu dwukierunkowego. W zatokach postój jest w dalszym ciągu dozwolony, a bilans miejsc parkingowych nie uległ zmianie. Organ wyjaśnił też, że znaki umieszczane są w trawnikach z uwagi na komfort rodziców z dziećmi w wózkach oraz osób niepełnosprawnych. Za sposób montażu oznakowania pionowego odpowiada zarządca drogi. Wskazano również , że ulica P. w W. jest ulicą bez przejazdu i można nią dojechać wyłącznie do placu do zawracania zlokalizowanego na jej końcu. Dalsza jazda po chodniku jest zabroniona. A. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na projekt stałej organizacji ruchu ulicy P. w W. zatwierdzony przez Prezydenta Miasta [...][...] listopada 2015 za nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że projekt powstał w oderwaniu od rozplanowania znaków drogowych, bez konsultacji z mieszkańcami budynku nr [...] przy tej ulicy, naruszając bilans miejsc parkingowych, w sposób niszczący przyrodę. Projekt pozbawia komunikacji zewnętrznej mieszkań i lokali użytkowych w budynku nr [...], przewiduje dwie małe zatoczki parkingowe, które nie spełniają normy 15 metrów. Nadto wskazał, że wcześniej mógł podjechać pod blok, zapakować bagaże do samochodu, zamontować bagażnik, teraz gdy tylko zatrzyma się na chwilę, naraża się na mandat straży miejskiej. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę dotyczącą zatwierdzenia projektu organizacji ruchu z dnia [...].11.2015 r., nr [...] wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, zarzuty postawione przez skarżącego są niezasadne. Na zarzuty te organ udzielił odpowiedzi w piśmie z 12 stycznia 2016 r., które ponownie podtrzymał wskazując, że: - projekt organizacji ruchu nie nakłada obowiązku konsultacji z mieszkańcami, - zachowuje on bilans miejsc postojowych w stosunku do sytuacji poprzedzającej jego wdrożenie, - znaki drogowe w miarę możliwości są umieszczane na trawnikach, aby nie utrudniać komunikacji pieszych, - kwestia sposobu wdrożenia organizacji należy do zarządcy drogi. Sposób wdrożenia organizacji ruchu nie stanowi podstawy do uchylenia zatwierdzonego projektu, - zatoki postojowe nie były przedmiotem ww. organizacji ruchu. Nadto dodał, że zaskarżony projekt organizacji ruchu został przygotowany na podstawie wniosku jednego z mieszkańców budynku przy ul. P. w W., który wnioskował o zmianę organizacji ruchu kierując się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i ochrony przeciwpożarowej. Argumenty przedstawione przez tego mieszkańca budynku zostały uznane za uzasadnione i na tej podstawie przygotowany został projekt organizacji ruchu, który następnie został zatwierdzony przez Prezydenta, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U z 2003 r. Nr 177, poz.1729 z póz. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. H. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 614/16 oddalił skargę. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. w sprawie o sygnaturze I OSK 1722/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego co do braku naruszenia interesu prawnego skarżącego i w związku z tym braku jego uprawnień w zaskarżeniu czynności Prezydenta [...]. Sąd II Instancji uznał, że interes prawny A. H. niezbędny do zaskarżenia czynności wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości znajdującej się przy ulicy H. Podkreślił, że właściciel, nieruchomości ma legitymację skargową do zaskarżenia takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością. Kwestionowana przez skarżącego czynność Prezydenta [...] wprowadza do porządku prawnego nowe reguły – zakaz postoju i zatrzymywania się na odcinku drogi zbiorczej ulicy H. ( z wyłączeniem zatok parkingowych). Zakaz ten, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego uszczupla uprawnienia właścicielskie skarżącego, naruszając jego interes prawny. Utrata możliwości zatrzymywania się i postoju na ulicy H. utrudnia obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego – nie jest możliwe zatrzymanie się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, konieczne jest zaparkowanie w dalszej odległości i dojście piesze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na związanie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji jest zobowiązany do dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 za nr [...] zatwierdzające projekt organizacji ruchu drogowego na ulicy H. w W.. Zarządzenie powyższe zostało wydane na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przesądziła o tym treść uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, przy czym pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej wskazano także, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego aktu tego rodzaju następuje w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm). Pismem z 15 grudnia 2015 r. A. H. wezwał Prezydenta [...] do uchylenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W odpowiedzi pismem z dnia 12 stycznia 2016 r., organ odmówił uwzględnienia żądania. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, iż warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym związanej z naruszeniem interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący jest właścicielem lokalu w nieruchomości położonej przy ul. H. w W. W tej sytuacji należało uznać, że zmiana organizacji ruchu, polegająca na umieszczeniu na tej ulicy znaków zakazu, miała wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, co obligowało Sąd do przyjęcia, iż skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 10 pkt 6 prawa o ruchu drogowym prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. W. jest miastem na prawach powiatu, co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652). Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia. W myśl § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna zostać dołączona opinia m.in. komendanta miejskiego Policji – w przypadku projektu obejmującego drogę położoną w mieście na prawach powiatu. Szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu. Ocena zaskarżonego zarządzenia Prezydenta [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego prowadzi do wniosku, iż akt ten został wydany z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in. 1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający: lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, parametry geometrii drogi. Z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że do objętego zaskarżonym zarządzeniem projektu organizacji ruchu załączono plan sytuacyjny ul. H. w skali 1:500 oraz plan orientacyjny w skali 1:10.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia projekt organizacji powinien również zawierać opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Załączony do zaskarżonego zarządzenia opis projektu organizacji ruchu stwierdza, że objęta zarządzeniem część ulicy H. posiada nawierzchnię z kostki betonowej, szerokość jezdni wynosi 5,3 m. Odbywa się na niej ruch dwukierunkowy o małym natężeniu. Ruch pieszych odbywa się po chodniku szerokości 1,5-2 m. Przy ulicy znajdują się dwie zatoki parkingowe. Wskazano też, ze projekt przewiduje wprowadzenie na wniosek straży pożarnej zakazu zatrzymywania i postoju na odcinku drogi zbiorczej ul. H. z wyłączeniem zatok parkingowych. W aktach sprawy znajduje się również opinia Komendanta [...] Policji wskazująca na potrzebę uzupełnienia na całej długości ulicy H. oznakowania o znak B-36 "zakaz zatrzymywania się". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181 ze zm.) znak B-36 "zakaz zatrzymywania się" stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki, obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Zasadą powinien być ograniczony czas obowiązywania znaku. Ograniczenie zatrzymywania się powinno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu. Znak B-36 powinien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy wprowadzenie znaku B-36 miało bezpośredni związek ze stanowiskiem Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 21 lipca 2015 r. Z pisma tego wynika, że ul. H. stanowi drogę pożarową dla budynków położonych przy ulicy H. i H. w W. Minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić 4 m ( rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.2009.124.1030 ze zm. - § 4). Droga taka musi umożliwiać dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku - § 12 rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz.U. Nr 109, poz. 719) właściciele lub zarządcy terenów utrzymują znajdujące się na nich drogi pożarowe w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Z powyższych przyczyn, z uwagi na funkcję którą powyższa droga pełni, i w celu zapewnienia pełnego bezpieczeństwa pożarowego dla budynków położonych przy tej ulicy, w ocenie Sądu, zmiana organizacji ruchu dokonana zarządzeniem Prezydenta [...] była w pełni uzasadniona i tym samym zarządzenie powyższe nie narusza wcześniej wskazanych przepisów prawa. Dotychczasowa możliwość parkowania na jednym z pasów ruchu zwężała szerokość dogi pożarowej do ww. budynków do około 2,5 m, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia dotyczących szerokości drogi pożarowej do budynku średniowysokiego. Wprowadzenie znaku B-36 zapewniło zatem bezpieczeństwo pożarowe. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że wprowadzenie znaku B-36 nie zmieniło bilansu miejsc postojowych. Zgodnie z § 31 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. zachodniego Część II (Dz.Urzęd. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]) w przypadku budynku przy ulicy H. i [...] parkowanie pojazdów powinno być zapewnione na terenie własnej działki inwestora. Z kolei dla okazjonalnego parkowania czy też potrzeb związanych z remontami czy przeprowadzką przewidziano przy ulicy H. dwie zatoki postojowe. Istnieje również możliwość parkowania na terenie własnym Wspólnoty. W świetle powyższych wywodów Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.