IV SA/Po 842/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Parafii [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta P. przystąpił do egzekucji obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu sakralnego/budynku zaplecza placu budowy z kaplicą, położonego na działce nr [...], obręb J. w P. przy ul. [...]. W dniu [...] stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie, znak: [...] o nałożeniu na Parafię [...] (dalej jako: Parafia albo Skarżąca) grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz wzywające do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 180 dni od daty doręczenia postanowienia. Do postanowienia załączony został odpis tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Postanowienie o nałożeniu grzywny wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostały wysłane na adres pełnomocnika Parafii. Korespondencja została doręczona w dniu [...] lutego 2018 r. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się pełnomocnictwo ogólne z dnia [...] listopada 2016 r. upoważniające A. D. do reprezentowania Parafii [...] przed organami administracji w sprawach dotyczących działki o nr ewid. [...], obręb J., przy ul. [...] w P.. W przewidzianym prawem terminie zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wniosła Parafia, reprezentowana przez swojego pełnomocnika (któremu doręczono zaskarżone postanowienie organu I instancji). W toku postępowania do akt wpłynęły dwa pisma Parafii, w których zwrócono uwagę na niewykonalność obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu sakralnego (art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a także wskazano, że zgodnie z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji, na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 tej ustawy zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wysłania ostatecznego postanowienia w sprawie zgłoszonego zarzutu. Podkreślono, że zgłoszenie zarzutu jest środkiem dalej idącym niż zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, bowiem uwzględnienie tego zarzutu niweczy zasadność całej egzekucji i skutkuje koniecznością jej umorzenia. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2018 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że w okolicznościach badanej sprawy wadliwie, doręczenia tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny, dokonano do rąk podmiotu innego niż zobowiązany (tj. Parafia). Wojewoda wyjaśnił, że wszczęcie postępowania, w tym postępowania egzekucyjnego, następuje zawsze bezpośrednio do strony (zobowiązanego). Dopiero od tego momentu strona (zobowiązany) może ustanowić i działać w sprawie przez pełnomocnika. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie może być uznany za jego stronę, tym samym nie jest możliwe, aby mógł działać przez pełnomocnika. Oznacza to, że organ nie może doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskał dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów. Wojewoda wskazał, że brak doręczenia tytułu wykonawczego oznacza, że egzekucja nie została wszczęta, a w konsekwencji organ pierwszej instancji nie mógł zastosować środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wojewoda uznając wydanie zaskarżonego postanowienia za przedwczesne, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W przewidzianym prawem terminie Parafia wniosła skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia postanowienia Wojewody w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego i domagając się przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podkreślono, że wbrew stanowisku Wojewody postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte, a w takim przypadku zasadne było rozpatrzenie zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Podkreślono, że uwzględnienie tego zarzutu, niweczy w istocie zasadność całej egzekucji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie go, jak również postanowienia je poprzedzającego. Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do odmiennej oceny – dokonywanej przez organ oraz przez Parafię – wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że Wojewoda nie bez racji powołał się w okolicznościach badanej sprawy na art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2018, poz. 1314 – dalej jako: upea) zgodnie z którym wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Nie można również odmówić racji argumentacji Wojewody, że - co do zasady - doręczenie dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania powinno następować do rąk zobowiązanego. Badając niniejszą sprawę nie uwzględniono jednak faktu, że pomimo, iż doręczenia dokonano do rąk podmiotu innego niż zobowiązany, to zobowiązany czyli Parafia w istocie potwierdziła fakt otrzymania dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania. Parafia nie tylko faktu otrzymania tych dokumentów nie neguje, ale zareagowała, w prawem przewidziany sposób na ich otrzymanie składając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz – jak wynika z treści pisma z dnia [...] czerwca 2018 r. i z dnia [...] maja 2018 r. – składając zarzuty. Z tego też powodu wnoszono o zawieszenie postępowania toczącego się w sprawie grzywny w celu przymuszenia. Wojewoda mając na względzie gwarancje, które tworzy zasada doręczenia tytułu wykonawczego do rąk pełnomocnika przyjął, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić, ponieważ nadmierny – w tym przypadku rygoryzm formalny - paradoksalnie może prowadzić w przyszłości do skutków negatywnych dla zobowiązanego, który w badanej sprawie na skutek tego wadliwie, ale skutecznie doręczonego tytułu wykonawczego - w terminie - złożył zażalenie od postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i – jak można wnioskować w oparciu o treść pism z dnia [...] czerwca 2018 r. i z dnia [...] maja 2018 r., również w terminie wniósł zarzuty. Kwestionując stanowisko Wojewody, co do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie Sąd zauważa, przepis art. 26 upea, nakładający obowiązek doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu, ma charakter normy gwarancyjnej, służącej ochronie praw strony-adresata tytułu wykonawczego. Jak bowiem trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, podstawowy cel każdego dokonywanego doręczenia, jego istota, sprowadza się do przekazania treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. Sformalizowany, przewidziany w przepisach proceduralnych, tryb dokonywania doręczeń podporządkowany jest temu właśnie celowi i służyć ma zabezpieczeniu gwarancji procesowych każdej ze stron, tj. zagwarantowaniu dotarcia treści pisma do świadomości strony. W konsekwencji zachowanie sformalizowanego trybu bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje więc pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (por. wyrok SN z 11.12.1991 r., V KRN 304/90, OSNKW 1992, nr 5–6, poz. 44; por. też wyrok NSA z 04.04.2017 r., II OSK 256/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W tej sytuacji skoro sama zobowiązana Parafia utrzymuje, że tytuł wykonawczy otrzymała, to kluczowe jest, że tytuł wykonawczy znalazł się w jej posiadaniu, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń tego dokumentu (por. np. wyrok NSA z 26.04.2016 r., I OSK 3095/15, CBOSA). Wyrok ten koresponduje z wyżej przywołaną zasadą, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do zakwestionowania istnienia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, jak i doręczonego równocześnie z tytułem wykonawczym postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie tytułu wykonawczego było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe (por. np. wyroki NSA: z 04.04.2008 r., II GSK 3/08; z 19.05.2016 r., II GSK 2734/14 – CBOSA). Należy, bowiem zauważyć, że Parafia – wprost – domaga się od organów zajęcia merytorycznego stanowiska w jej sprawie. Skoro – jak wyjaśniono powyżej – w sprawie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (co Parafia podnosi wprost), to w pierwszej kolejności rzeczą organów było ustalić, czy - tak jak podnosi Skarżąca - wniesiono zarzuty do tytułu wykonawczego. Sąd zauważa, że okoliczność ta nie jest możliwa do zweryfikowania w oparciu o przedstawione Sądowi akta sprawy. Natomiast na tę okoliczność powołuje się Parafia, która podnosiła tę okoliczność również na etapie postępowania zażaleniowego. Skoro natomiast doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i jak podnosi strona w terminie wniesiono zarzuty, to w tej sytuacji należało uwzględnić, że celem zarzutów jest weryfikacja zgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Jednocześnie należało uwzględnić, że na podstawie art. 35 § 1 upea zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku ze zgłoszeniem zarzutów przez zobowiązanego dochodzi z momentem zgłoszenia zarzutów, a jeżeli nawet organ egzekucyjny wydał w takiej sytuacji postanowienie o zawieszeniu postępowania (o co w badanej sprawie wnosiła Parafia), to takie postanowienie ma charakter deklaratoryjny. Skoro, bowiem zgłoszenie zarzutu z mocy prawa zawiesza postępowanie egzekucyjne, to nie istnieją podstawy ku temu aby organ egzekucyjny miał wydawać w tym przedmiocie odrębne postanowienie (por. R. Hauser, W. Piątek. [w:] R. Hauser, A.Skoczylas (red.) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 236). Mając zatem na uwadze, ze doszło do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w związku z doręczonym wadliwie, ale skutecznie tytułem egzekucyjnym, oraz, że strona podnosi, że wniesiono zarzuty, należało w pierwszej kolejności ustalić wyczerpująco stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem pełnego jej kontekstu. Z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, a organ nie odnosi się do tej kwestii w uzasadnieniu swojego orzeczenia, czy w sprawie skutecznie wniesiono zarzuty (jak podnosi to Parafia). Jeżeli doszło do skutecznego wniesienia zarzutów, to należało w pierwszej kolejności, jak podnosi to Parafia rozpoznać zarzuty. Z tej też przyczyny zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 26 § 1 pkt 5 upea, poprzez nieuzasadnione okolicznościami badanej sprawy przyjęcie, że nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego na skutek doręczenia tytułu wykonawczego A. D.. To doręczenie – jak wynika bowiem z akt sprawy – jakkolwiek wadliwe, to okazało się skuteczne. Konsekwencją tych ustaleń organu II instancji było umorzenie postępowania w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, jako bezprzedmiotowego. W tym jednak zakresie należy zauważyć, że wobec faktu, że doszło od wszczęcia postępowania egzekucyjnego, należało ustalić czy w sprawie zgłoszono zarzuty i ocenić konsekwencje tych ustaleń, w kontekście ich wpływu na bieg postępowania w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Na skutek ustaleń, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, organ II instancji zaniechał stosownych ustaleń w tym zakresie, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2017, poz. 1270 – dalej jako: kpa) kpa w zw. z art. 18 upea, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając zatem na uwadze powyższe oraz pełen kontekst sprawy, w tym okoliczność, że jak podnosi Parafia skutecznie wniesiono zarzuty, powołując się na nieistnienie obowiązku podlegającego egzekucji, Sąd uznał za zasadne uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale również w trybie art. 135 ppsa orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji. Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody w części obejmującej umorzenie postępowania, Sąd mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy uznał, że pozostawienie zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym we wskazanym w skardze zakresie, spowodowałoby pozostawienie również w obrocie prawnym prawomocnego rozstrzygnięcia stwierdzającego w uzasadnieniu, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Mając zatem na uwadze zasadę pewności obrotu prawnego, Sąd uznał za celowe skierowanie sprawy w celu jej – merytorycznej – oceny do organu I instancji. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie jest, bowiem możliwe ustalenie, czy sprawie skutecznie wniesiono zarzuty (jak podnosi Parafia) oraz ustalenie czy zostały one rozpatrzone oraz w jaki sposób. Mając jednak na uwadze, że taka okoliczność została podniesiona przez Parafię, zasadność prowadzenia postępowania w celu nałożenia grzywny w celu przymuszenia należało ocenić z jej uwzględnieniem, jako okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy. O uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Po zwrocie akt, rzeczą organu I instancji będzie wyjaśnienie czy w sprawie w związku ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie skutecznie wniesiono zarzuty (jak podnosi Parafia) oraz ustalenie czy zostały one rozpatrzone oraz w jaki sposób. W zależności od poczynionych we wskazanym zakresie ustaleń organ podejmie uzasadnione prawem czynności, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Z uwagi na brak stosownego wniosku, Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania.