II SA/Gl 697/18

Sygn. akt II SA/Gl 697/18 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.) Protokolant starszy referent Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy w Miedźnej z dnia 24 stycznia 2006 r. nr XL/327/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 ust. 3, § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 i 2, § 11, § 15 ust. 2 w zakresie słów "jest odpłatne i", § 15 ust. 3, 4, 6, § 27-30 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Gminy w Miedźnej uchwałą z dnia 24 stycznia 2006 r., nr XL/327/2006, działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 z późn. zm. – dalej u.z.z.w.) uchwaliła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Gminy Miedźna", stanowiący załącznik do uchwały (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2006 r., Nr 48, poz. 1373). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Pszczynie w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 7 ust. 3, § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 i 2, § 11, § 15 ust. 2, 3, 4, 6, § 27-30, § 41 Regulaminu. Zarzucono: 1) obrazę art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez ustalenie w § 15 ust. 2 i 3 Regulaminu, iż przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne, a kwota należności za przyłączenie określona jest uchwałą zarządu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, podczas gdy Rada Gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji; 2) obrazę art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez ustanowienie zapisów w § 7 ust. 3, § 8 ust. 1, w § 10 ust. 1 i 2, w § 11, § 27-30 Regulaminu, które to mogą być zamieszczone wyłącznie w umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a Rada Gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji; 3) obrazę art. 6 ust. 4 oraz art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez ustanowienie zapisów w § 15 ust. 4 i 6 Regulaminu, które stanowią iż umowa może być zawarta z osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w uzasadnionych przypadkach i po wyrażeniu zgody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, podczas gdy Rada Gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji; 4) obrazę art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez ustanowienie w § 41 Regulaminu, że w kwestiach nim nieobjętych obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustaw i rozporządzeń. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej stanowi de facto koszt czynności dokonywanych przez uprawnionych pracowników przedsiębiorstwa, a nie stanowi o opłacie na rzecz gminy. Z wymienionych względów omawiana oplata nie ma cech narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Fakt wyliczenia w art. 6 ust. 3 u.z.z.w., elementów umowy nie pozbawia Rady Gminy prawa do normowania tych kwestii w regulaminie. Nie może ujść uwadze, iż Regulamin stoi na straży praw odbiorców usług. Uznanie, że materia art. 6 ust. 3 to sfera regulacji wyłącznie umownych de facto osłabiłoby pozycję jednostki wobec dostawcy usług. Zapisy zawarte w § 15 ust. 4 i 6 Regulaminu odnoszą się wyłącznie do kwestii związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a nie jak zdaje się twierdzić Strona skarżąca do kwestii zawierania umów, w oparciu o art. 6 wyżej wymienionej ustawy. Wbrew twierdzeniu Strony skarżącej uchwała nie stanowi o pierwszeństwie jej stosowania jako aktu prawa miejscowego przed przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną i podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała wymaga zaliczenia jej do aktów prawa miejscowego, o czym świadczył art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia wydawania uchwały). Adresatami są wszystkie podmioty korzystające z usług objętych jej zakresem. Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu na dzień wydawania uchwały) rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei według ust. 2 tego przepisu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. § 7 ust. 3 Regulaminu stanowi, że "Przedsiębiorstwo ma prawo wypowiedzieć umowę właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego, jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające jej spełnienie, w szczególności warunki uniemożliwiające ustalenie należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki dla poszczególnych Odbiorców usług w tym budynku, w terminie określonym w umowie oraz uprawnienia przysługujące Przedsiębiorstwu wynikające z art. 8 ustawy." § 8 ust. 1 Regulaminu stanowi z kolei, że "Umowa sporządzona w trybie określonym w § 7 ust. 1 może być zawarta na czas nieokreślony lub określony." W świetle § 11 Regulaminu "Odbiorcy usług zobowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo oraz nieutrudniający działalności Przedsiębiorstwa, (...)" Wskazano także przykładowe obowiązki. Według § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu "Przedsiębiorstwo określa cykl rozliczeń obowiązujący Odbiorców usług w zależności od lokalnych warunków technicznych i ekonomicznych świadczenia usług, a także postanowień określonych w odrębnych przepisach prawnych oraz skutki niedotrzymania terminu zapłaty. Mogą obowiązywać różne cykle (okresy) rozliczeń dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług lub obszaru. Zgodnie z § 15 ust. 2 Regulaminu przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Według ust. 3 tego przepisu kwota należności za przyłączenie określona jest uchwałą Zarządu Przedsiębiorstwa. Z kolei § 15 ust. 4 – 6 stanowi, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien w szczególności zawierać: a) dane dotyczące identyfikacji wnioskodawcy, b) adres podłączanej nieruchomości, c) rodzaj podłączenia (wodociągowe, kanalizacyjne), d) formę, termin i sposób płatności za podłączenie, e) datę i podpis wnioskodawcy. W uzasadnionych przypadkach Przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W § 27-30 Regulaminu określono z kolei obowiązki kierowane do odbiorców, którzy winni m. in. zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych, natychmiastowo usunąć awarie na przyłączach będących w ich posiadaniu, natychmiast powiadomić Przedsiębiorstwo o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby, terminowo regulować należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków, pisemnie powiadomić Przedsiębiorstwo o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu. Art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. nie upoważniał w żaden sposób organu uchwałodawczego do obciążania podmiotów w § 15 ust. 2 i 3 Regulaminu kosztami przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. wyraźnie nakazywał i nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11). W przedmiotowej uchwale doszło do obrazy art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ustanowienie w § 7 ust. 3, § 8 ust. 1, w § 10 ust. 1 i 2, w § 11, § 27-30 Regulaminu zapisów, które to mogą być zamieszczone wyłącznie w umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Rada Gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji. Art. 6 ust. 1 u.z.z.w. stanowił bowiem, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Według ust. 3 tego przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W świetle ust. 4 i 5 ww. przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Wskazane w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", to nie ustalenia merytoryczne co do treści umowy ingerujące w treść art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Specyfika sytuacji odbiorcy może bowiem wymagać wprowadzenia pewnych szczególnych rozwiązań umownych, które nie mogą być krępowane przez sztywne ustalenia regulaminu, byleby oczywiście ustalenia takiej umowy nie naruszały samej ustawy. W związku z powyższym naruszono również art. 6 ust. 4 i art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ustanowienie w § 15 ust. 4 i 6 Regulaminu zapisów, które stanowią, iż umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w uzasadnionych przypadkach i po wyrażeniu zgody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. I w tym przypadku Rada Gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego można zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Dlatego przepisów ustawy regulamin nie może modyfikować. Nie jest jednak uzasadniony zarzut skargi dotyczący istotnej wadliwości § 41 regulaminu i naruszenia zasady hierarchicznego systemu źródeł prawa. Jest oczywiste, że w systematyce zaskarżonej uchwały regulacja ta posiada ewidentnie informacyjny charakter. Dlatego nie jest uzasadnione twierdzenie, że doszło w tym zakresie do naruszenia art. 87 Konstytucji RP w takim stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności ww. zapisu (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Lu 1244/13). Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalając. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.