II OW 114/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie niewłaściwego utrzymania urządzeń wodnych, wykonania ich bez pozwoleń wodnoprawnych oraz odprowadzania ścieków postanawia: oddalić wniosek. W piśmie z 3 lipca 2018 r. Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: Dyrektor) przez wskazanie ww. Dyrektora jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. B., ul. T. [...], [...] D., w sprawie dotyczącej m.in. niewłaściwego utrzymania urządzeń wodnych, wykonania ich bez pozwoleń wodnoprawnych oraz wprowadzania ścieków. W uzasadnieniu wniosku Starosta [...] (dalej: Starosta) wskazał, że do organu wpłynęło pismo E. B., w którym zostały poruszone kwestie m.in. niewłaściwego utrzymania urządzeń wodnych, wykonania ich bez pozwoleń wodnoprawnych oraz wprowadzania ścieków. Z poczynionych przez Starostę ustaleń wynikło, że na działce oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu D. numerem [...] brak jest urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. rowów otwartych, objętych działalnością spółki wodnej. Ponadto Starosta wyjaśnił, że nie wydał żadnego pozwolenia wodnoprawnego dla R. G. czy L. K. na likwidację urządzeń wodnych, o których mowa w przedmiotowym piśmie. W związku z powyższym Starosta stwierdził, że nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowego pisma. W uzasadnieniu wniosku wskazano również, że 21 czerwca 2018 r. do Starostwa wpłynęło pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] z [...] czerwca 2018 r. znak [...], zatytułowane zawiadomienie. Pismem tym w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zostało przekazane, (zwrócone), Staroście pismo E. B.. Według Starosty, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] w uzasadnieniu swojego pisma wskazuje, że pismo E. B. dotyczy udzielenia pomocy w sprawie m.in. utrzymywania urządzeń melioracji wodnych na działce o nr ew. [...] w m. D. będącej własnością zainteresowanej i nadzoru nad Spółką Wodną D.. Zdaniem Starosty, dodatkowo autor pisma wskazuje, że na działce oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu D. numerem [...] występują urządzenia melioracji wodnych, jednakże E. B. w swoim piśmie wskazuje na problem związany z niewłaściwym utrzymaniem urządzeń wodnych tj. rowów, które nie figurują w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów oraz likwidacją rowów i stawów. Starosta wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor wskazał, że po wnikliwej analizie przesłanego do Zarządu Zlewni w [...] przez Starostwo Powiatowe w [...] podania E. B. stwierdził, że opisane przez zainteresowaną problemy dotyczą różnych zagadnień i nieprawidłowości występujących w obrębie dz. nr [...] położonej w D. gm. D. "i nie podlegają właściwości Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie". Z tego względu Dyrektor uznał, że poruszone przez E. B. najważniejsze problemy powinny być rozpatrzone zgodnie z posiadanymi kompetencjami przez: - Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] w części dotyczącej sprawdzenia zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę następstwem, których nastąpiło według zainteresowanej bezprawne odprowadzenie wód i ścieków pochodzących z sąsiednich działek w wyniku realizacji zagospodarowania działek sąsiadujących oraz budowy kanalizacji sanitarnej w ul. T. zakończonej rurą na dz. [...] w D., która stanowi własność zainteresowanej (zgodnie z art. 81 i art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). - Urząd Gminy w [...] w części dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] w związku z odprowadzeniem wód i ścieków pochodzących z gruntów sąsiednich (zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). - Starostę [...] w części dotyczącej utrzymania urządzeń melioracji wodnych na dz. nr [...] i nadzoru nad Spółką Wodną D. (zgodnie z art. 205 w związku z art. 462 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej: p.w.). Dyrektor poinformował, że działka E. B. oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni całkowitej 1,91 ha została zmeliorowana w ramach obiektu "[...]" przez wykonanie rurociągów drenarskich, które obejmują oddziaływaniem 1,36 ha ww. działki. Z tego względu powyższa działka figuruje w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, którą na podstawie art. 240 ust. 4 pkt 15 ustawy Prawo Wodne prowadzą Zarządy Zlewni. Według Dyrektora, o zdrenowaniu tej działki E. B. poinformowała w swym piśmie podnosząc, że kilkanaście lat temu na gruntach przy ul. T. była przeprowadzona melioracja, a studzienki jak i inne urządzenia melioracji wodnej w ogóle nie były i nie są konserwowane. Jeden z sąsiadów prawdopodobnie zasypał studzienkę melioracyjną. Dyrektor w odpowiedzi na wniosek powołał się na treść art. 205 w związku z art. 462 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) i z tego powodu pismo E. B. zostało przekazane do Starostwa Powiatowego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., sygn. I OW 210/11). W przedmiotowej sprawie złożono wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego (Starostą [...]) a kierownikiem jednostki organizacyjnej państwowej osoby prawnej, to jest Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z literalnej treści art. 4 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych jedynie pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego oraz organami administracji rządowej. Kierownicy jednostek organizacyjnych państwowej osoby prawnej - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie są organami właściwymi do załatwiania spraw administracyjnych uregulowanych w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, dalej: p.w.), jednak w sensie ustrojowym nie są organami administracji rządowej zespolonej albo niezespolonej. Należy jednak stwierdzić, że kierownicy jednostek organizacyjnych ww. państwowej osoby prawnej z racji przydzielonych im kompetencji do załatwiania spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. są "innymi organami państwowymi" zgodnie z art. 1 pkt 2 k.p.a. i na mocy art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. mają status organów administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. W świetle przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Prezes Wód Polskich jako organ państwowej osoby prawnej oraz inni kierownicy jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie są organami wykonującymi zadania z zakresu administracji rządowej, a więc mogą być uznani za organy administracji rządowej w sensie funkcjonalnym. Taka pozycja procesowo-funkcjonalna tych podmiotów jest konsekwencją ścisłej zależności ustrojowo-organizacyjnej, służbowej oraz zadaniowo-kompetencyjnej kierowników jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wobec powyższego należy przyjąć, że przedmiotowy spór pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego, a kierownikami jednostek organizacyjnych państwowej osoby prawnej - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organami administracji publicznej załatwiającymi sprawy z zakresu administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. Podobne podejście zaprezentowano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 9 października 2018 r., sygn. II OW 42/18). W dalszej kolejności należy przejść do oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wstępnie należy ustalić, czy przedmiotem wniosku jest spór prawny o wykładnię i stosowanie przepisów o właściwości co najmniej dwóch organów należących do odrębnych pionów administracji rządowej i samorządowej na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej. Jak zasadnie podkreśla się w nauce prawa administracyjnego, spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. jest sporem o wskazanie adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie jest natomiast sporem o rozstrzygnięcie wątpliwości lub niepewności organów co do wyboru właściwej podstawy kompetencyjnej i materialnoprawnej (lub procesowoprawnej) na tle konkretnego stanu faktycznego albo o dokonanie rozgraniczenia kompetencji organów na tle określonych stanów faktycznych. Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie właściwego organu jest zatem precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który jako podstawa faktyczna sprawy administracyjnej, ma zostać poddany ocenie na tle wchodzących w grę przepisów kompetencyjnych i materialnoprawnych (procesowoprawnych) adresowanych do organów, które znajdują się w stanie sporu. Konieczne jest również wykazanie, że pozostające w sporze organy podjęły próby samodzielnego przeprowadzenia pełnego procesu wykładni i zastosowania regulacji kompetencyjnej, jednak próby te nie doprowadziły do znalezienia odpowiedzi akceptowalnej przez te organy. Istotne jest również zastrzeżenie, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej występujących z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. I OW 292/17; postanowienie NSA z 9 października 2018 r., sygn. II OW 42/18). Odrębnie trzeba wskazać, że organy znajdujące się w sporze o właściwość lub w sporze kompetencyjnym są zobowiązane nie tylko do ustalenia stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, aby możliwa była jego kwalifikacja prawna z punktu widzenia regulacji kompetencyjnych, lecz także muszą być zgodne co do wyboru podstawy materialnoprawnej (procesowoprawnej) sprawy będącej przedmiotem postępowania. Dopiero wtedy jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku przez wskazanie adresata kompetencji do załatwienia sprawy wynikającej z powyższej podstawy prawnej. Jeśli organy nie są pewne lub zgodne co do wyboru podstawy prawnej sprawy, na tle której doszło do powstania rozbieżności stanowisk, może okazać się, że spór o właściwość lub spór kompetencyjny mają charakter pozorny (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02; postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r., sygn. II OW 25/07, LEX nr 384675; postanowienie NSA z 28 marca 2012 r., sygn. II OW 3/12, LEX nr 1408674; postanowienie NSA z 23 maja 2013 r., sygn. II OW 15/13, LEX nr 1319036). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego objętego wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że wniosek ten jest co najmniej przedwczesny. Przede wszystkim ustalenia i oceny prawne w zakresie podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej sprawy zainicjowanej wnioskiem z 3 lipca 2018 r. są niewystarczające, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł zająć wiążące stanowisko przez wskazanie organu właściwego do załatwienia powyższego wniosku. Powyższe braki w zakresie materiału procesowego przedłożonego wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu i odpowiedzią na wniosek, jak również brak jednoznacznego stanowiska organów w zakresie wyboru tożsamej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy mogą nawet wskazywać, że spór kompetencyjny w niniejszej sprawie ma charakter pozorny. W aktach sprawy znajduje się pismo Starosty [...] z 5 czerwca 2018 r. zatytułowane "Zawiadomienie" skierowane do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], w którym wskazano że na działce oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu D. nr [...] brak jest urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. rowów otwartych, objętych działalnością spółki wodnej. Starosta uznał, że nie jest właściwy do rozpatrzenia pisma E. B., w którym poruszono problemy związane m.in. z niewłaściwym utrzymaniem urządzeń wodnych, wykonaniem ich bez pozwoleń wodnoprawnych oraz wprowadzaniem ścieków. W aktach sprawy znajduje się również pismo Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 15 czerwca 2018 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w [...] zatytułowane "Zawiadomienie", w którym przekazano Staroście zgodnie z właściwością kopię pisma E. B. z 18 maja 2018 r. W uzasadnieniu pisma z 15 czerwca 2018 r. wskazano, że w dniu 11 czerwca 2018 r. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] wpłynęło pismo E. B., przekazane przez Starostwo Powiatowe w [...], dotyczące udzielenie pomocy w sprawie m. in. utrzymania urządzeń melioracji wodnych na działce o nr ew. [...] w miejscowości D. będącej własnością zainteresowanej i nadzoru nad Spółką Wodną D.. Dyrektor powołał się na treść art. 205 w zw. z art. 462 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) i wyjaśnił, że miejscowo właściwy do prowadzenia przedmiotowej sprawy jest Starosta powiatu [...], który zgodnie z ww. przepisami sprawuje nadzór i kontrolę na działalnością spółki wodnej. Dyrektor ponadto wyjaśnił, że na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] w obrębie miejscowości D., gm. D. występują urządzenia melioracji wodnych (rurociągi drenarskie z działu 22) wykonane w ramach obiektu "[...]", tym samym ww. działka figuruje w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, którą na podstawie art. 240 ust. 4 pkt 15 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) prowadzi Zarząd Zlewni w [...]. Na tle powyższych ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych nie można jednak stwierdzić, czy i w jakim zakresie powyższe organy pozostają w sporze na tle przepisów dotyczących ich kompetencji w odniesieniu do załatwienia tożsamej sprawy, która powstała na tle stanu faktycznego związanego z niewłaściwym utrzymaniem urządzeń wodnych, wykonaniem ich bez pozwoleń wodnoprawnych oraz wprowadzaniem ścieków. Stanowisko Starosty nie zostało bowiem ostatecznie sformułowane na tle poglądu wyrażonego przez Dyrektora w sprawie istnienia Spółki Wodnej D.. Nie jest zatem wiadome, jaką podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy organy ostatecznie uznają za miarodajną. Również ustalenia faktyczne nie są na tyle wyczerpujące i precyzyjne, aby móc dokonać odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na lakoniczną i niewyjaśnioną przez organy treść wniosku o wszczęcie postępowania, który – co trzeba wyraźnie podkreślić – wyznacza zakres sprawy wnioskowej. Wobec możliwości kwalifikacji wniosku jako żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 191, art. 206 i art. 234 p.w., organy powinny bezspornie wyjaśnić, czego w istocie domaga się wnioskodawca i jaką podstawą prawną żądania wskazuje (oczywiście organy mają obowiązek poinformowania wnioskodawcy o możliwych podstawach prawnych). Ocena w tym zakresie nie może również abstrahować od faktu nadzoru nad Spółką Wodną D.. Na marginesie zauważyć należy, że z wykazu Spółek wodnych i ich związków znajdującego się na stronie internetowej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (https://warszawa.rzgw.gov.pl/nasza-dzialalnosc/kataster-wodny/spolki-wodne) wynika, że istnieje Gminna Spółka Wodna D. [...]. Jeśli natomiast okaże się – jak twierdzi Dyrektor, że na działce [...] istnieją urządzenia melioracji wodnych objęte działalnością Spółki Wodnej D., organem właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju wniosku będzie Starosta zgodnie z art. 205 w zw. z art. 462 ust. 1 p.w. Mając na względzie powyższe argumenty i działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu.