IV SAB/Wr 205/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 września 2017 r. o przyznanie zasiłku stałego oddala skargę w całości. M. D. (zwany dalej skarżącym, stroną, wnioskodawcą) w dniu 10 października 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta W., w imieniu którego w sprawie działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. . W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że doszło do bezczynności organu bowiem po wyroku tut. Sądu z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 157/18 w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....]r. nr[...], mocą którego Sąd uchylił zarówno tę decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku stałego na jego wniosek z dnia 20 września 2017 r., organ pierwszej instancji mimo dwóch pism skarżącego z dnia 18 lipca 2018 r. oraz 3 sierpnia 2018 r. nie wykonał wskazań zawartych w wyroku. Wedle przekonania skarżącego właściwy organ do dnia wniesienia skargi nie rozstrzygnął prawomocnie jego wniosku o przyznanie zasiłku stałego co uzasadnia zarzut bezczynności. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania prawomocnego wyroku poprzez wypłatę należnego zasiłku okresowego za okres od dnia złożenia wniosku, to znaczy od dnia 21 września 2017 r. Nadto domagał się wymierzenia grzywny solidarnie Prezydentowi oraz Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, stwierdzenia istnienia uprawnienia skarżącego do otrzymania wnioskowanego zasiłku okresowego, a także stwierdzenia istnienia obowiązku organu do wypłaty należnego zasiłku od dnia złożenia wniosku, poza tym zażądał niezwłocznego rozpoznania skargi. W uzasadnieniu skargi podał, że organ mimo wezwań odmówił wykonania wymienionego wyżej wyroku sądowego. Skoro zaś brak prawomocnego rozstrzygnięcia przez MOPS wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku stałego, to organ ten winien zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 19/14 przyznać z urzędu zasiłek okresowy. W odpowiedzi organ pierwszej instancji wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak bezczynności. Organ zaprezentował przebieg postępowania podając, że w przedmiocie ponownego rozpatrzenia wniosku strony z dnia 20 września 2017 r. po wyroku Sądu z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 157/18 (uchylającego poprzednio zapadłe w administracyjnym toku instancji decyzje organów odmawiające przyznania zasiłku stałego) kserokopię odpisu wymienionego prawomocnego wyroku organ pierwszej instancji otrzymał 31 lipca 2018 r. Podkreślono, że zgodnie z zobowiązującymi przepisami organy administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym są zobowiązane w ciągu miesiąca do załatwienia sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten wydał w [...]r. decyzję nr [...]odmawiającą przyznania wnioskodawcy zasiłku stałego z uwagi na brak niepełnosprawności oraz występujące dysproporcje między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową, zgodnie z art.12 ustawy o pomocy społecznej. W dniu 4 września 2018 roku skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Następnie organ I instancji w dniu 11 września 2018 r. przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w celu podjęcia rozstrzygnięcia. Kolegium decyzją nr [...]z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (data wpływu do organu pierwszej instancji - 22 października 2018 r.). W realizacji wytycznych organu odwoławczego, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w dniu 22 października 2018 r. organ pierwszoinstancyjny wystąpił do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych i podanie informacji, czy skarżący stawał na komisji lekarskiej i czy zostało wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (kiedy, na jaki okres i jaki stopień). W odpowiedzi z dnia 5 listopada 2018 r. organ orzeczniczy wskazał, że wnioskodawca w dniu 25 września 2018 r. złożył wniosek o wyłączenie powyższego Zespołu w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wobec czego 4 października 2018 r. przesłano wniosek strony o wyłączenie wraz z dokumentacją do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Skarżący do dnia przesłania dokumentacji nie złożył aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia w organie orzeczniczym I stopnia. Nieznany jest również w/w Zespołowi stan sprawy z wniosku strony z dnia 31.10. 2012 r., Jak dalej organ wyjaśniał - w dniu 30 października 2018 r. zgodnie z zaleceniami organu drugiej instancji zostało wysłane do strony wezwanie do złożenia dowodów w sprawie. W wyniku kolejnego zapytania organu od Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności uzyskano informację zwrotną, z której wynika, że skarżący w 2009 r. złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i otrzymał decyzję odmowną. Stwierdzono, że na dzień 8 listopada 2018 r. wnioskodawca nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz nie wpłynął do tego organu ponowny wniosek strony. Organ podał również, że skarga strony na bezczynność organu z dnia 10 października 2018 r., która również wpłynęła do Urzędu Miejskiego w dniu 11 października 2018 r., uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej z dnia 16 października 2018 r. została uznana za bezzasadną. Końcowo w odniesieniu do stawianego w skardze zarzutu bezczynności podkreślono, że strona nie dostarcza wymaganych dokumentów, korespondencję odbiera zazwyczaj po informacji pozostawionej przez doręczyciela o drugim awizowaniu i przed upływem zwrotu korespondencji do Ośrodka. Nie współpracuje z organem pomocowym i celowo przedłuża załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., doszło do zmiany treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718; aktualny tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). W brzmieniu sprzed nowelizacji przepis ten stanowił, iż: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Od dnia 15 sierpnia 2015 r. komentowany przepis stwierdza zaś, iż: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". W konsekwencji wniesienie skargi na podstawie znowelizowanego przepisu artykułu 154 § 1 p.p.s.a. możliwe jest obecnie jedynie w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca z dotychczasowego zakresu art. 154 § 1 powołanej ustawy postanowił usunąć kwestie dotyczące bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Takiego charakteru nie miał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2018 r. sygn. IV SA/Wr 157/18, powoływany przez stronę, wydany w sprawie jej skargi na przywołaną wyżej na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję z dnia 27 grudnia 2017 r., jak i decyzję ją poprzedzającą organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku stałego. Sprawa rozpatrywana wówczas przez tutejszy Sąd nie była zatem sprawą z zakresu bezczynności lub przewlekłego postępowania, lecz jej przedmiot był inny, a mianowicie skarga została wtedy wywiedziona na decyzje administracyjne wydane w rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie mu zasiłku stałego i Sąd wówczas orzekający wyeliminował te decyzje z porządku prawnego wskutek stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz sformułował zalecenia co do dalszego postępowania. Wyrok ten został wydany w ramach sądowej kontroli wydanego indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna, a nie w przedmiocie bezczynności, czy przewlekłości postępowania administracyjnego. Niniejsza skarga została wobec tego zakwalifikowana jako wywiedziona nie na podstawie prawnej z art. 154 § 1 p.p.s.a., lecz na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to jest w sprawie na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie braku załatwienia wniosku skarżącego z 20 września 2017 r. (złożonego we właściwym organie dzień później) o przyznanie zasiłku stałego w ramach ponownie (czyli już po wydaniu powołanego wyroku) prowadzonego postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniesiona skarga na bezczynność została poprzedzona pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r., (karta 72 akt administracyjnych), które należało uznać za ponaglenie określone w art. 53 §2b p.p.s.a. Doszło zatem do obligatoryjnego wyczerpania dostępnych dla skarżącego środków zaskarżenia. Z tych powodów skargę oceniono jako dopuszczalną z formalnoprawnego punktu widzenia, wszakże Sąd uznał ją za niezasadną. Rozważania wypada zacząć od wyjaśnienia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Jakkolwiek badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu sprawy na dzień orzekania, to bezsprzecznie stan bezczynności musi niewątpliwie istnieć już w dacie wniesienia skargi. Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu znajduje aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX) oraz w orzecznictwie (wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – z dnia 22 marca 2016 r., sygn. IV SAB/Wa 41/16, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 853/17, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Tymczasem z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że wniosek skarżącego z dnia 20 września 2017 r., w którym domagał się przyznania zasiłku stałego, wpłynął do organu w dniu 21 września 2017 r. a prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 157/18, mocą którego uchylono obie decyzje wydane uprzednio w tej sprawie, w rozpatrzeniu wskazanego wniosku, wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 30 lipca 2018 r. i został niezwłocznie przekazany wraz z aktami sprawy do organu pierwszej instancji w dniu 31 lipca 2018 r. Postępowanie w tej sprawie przed organem pierwszej instancji zostało zakończone w ustawowym terminie jednego miesiąca do załatwienia sprawy określonym w art. 35 § 3 k.p.a. - decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr MOPS/4061/001051/2018. Wskazanym orzeczeniem odmówiono stronie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych potwierdzenia odbioru wynika, że w dniu 4 września 2018 r. skarżący osobiście odebrał przesyłkę zawierającą opisaną decyzję. Z akt sprawy wynika również, że skarżący w ustawowym terminie złożył odwołanie od tej decyzji do organu drugiej instancji. Organ odwoławczy decyzją z dnia 9 października 2018 r., (wydaną na dwa dni przed wniesieniem niniejszej skargi na bezczynność organu pierwszej instancji) uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja kasacyjna wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu 22 października 2018 r. (karta 78). Ewidentnie zatem na dzień wniesienia skargi, to znaczy 10 października 2018 r., organ pierwszej instancji nie pozostawał w bezczynności, gdyż obowiązuje i w tym przypadku ogólna reguła wyrażona w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak już wyżej wspomniano, kontrola Sądu w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej ogranicza się wyłącznie badania czy w sprawie wystąpił stan bezczynności organu zobligowanego do określonego działania na podstawie przepisów prawa, zaś kwestie dotyczące żądań objętych wnioskiem strony i jego merytorycznego załatwienia, podlegają weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, toczącego się przed organami administracji, w ramach którego dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy bądź przez późniejsze zaskarżenie takiego orzeczenia (decyzji) do sądu administracyjnego. Nadto, jak wynika z wyczerpującej relacji skarżonego organu we wskazanej w odpowiedzi na skargę, a znajdującej potwierdzenie w nadesłanych wraz z tą odpowiedzią aktach administracyjnych, działaniom organu pomocowego pierwszej instancji podejmowanym po doręczeniu mu opisanej wyżej decyzji kasacyjnej (to znaczy po dniu 22 października 2018 r.) także nie można przypisać cech bezczynności. Wszystkie czynności procesowe sprowadzające się w istocie do uzupełnienia materiału dowodowego, zostały bowiem dokonane w ramach czasowych przewidzianych w przepisach procesowych. Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił w całości. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).