I OSK 972/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1217/18 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., II SA/Rz 1217/18 uwzględnił skargę Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy R. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g."), który stanowi, że zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołany przepis, wyróżniając kategorie wad zarządzeń organu gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Wymaga to dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zatem ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w k.p.a., choć podkreślić trzeba, że nie jest ono tożsame z pojęciem rażącego naruszenia prawa występującego w art. 156 tej ustawy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy uznać, że organ nadzoru podjął wadliwe rozstrzygnięcie. Opiera się ono na art. 63 ust. 21 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 996, dalej "Prawo oświatowe"), z którego wynika, że zasadą jest, iż stanowisko dyrektora powierza się na lat 5. Tylko w uzasadnionych przypadkach można tę funkcję powierzyć na okres krótszy, co najmniej 1 roku szkolnego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż zarządzenie na mocy którego powierzono funkcję dyrektora na okres krótszy niż 5 lat powinno zawierać wyjaśnienie, jakie okoliczności uzasadniają skrócenie kadencji. Prawidłowe uzasadnienie zarządzenia w tym przedmiocie wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 77 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 k.p.a.) prowadzi do wniosku, że także powinno podlegać uzasadnieniu. Brak sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest opisane zarządzenie, pozbawia nie tylko jego adresata możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia tego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny co do prawidłowości podjętego przez organ nadzoru aktu. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczony jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu. Powyższa myśl, zawarta w opracowaniu: M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006/9/16, odnosiła się do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale w pełni odnosi się również do omawianego w tej sprawie przepisu. Będące przedmiotem aktu nadzoru zarządzenie, nie wskazuje jakie przyczyny zadecydowały o skróceniu kadencji dyrektora jak również i to, że przedmiotem oceny organów i Sądu może być tylko uzasadnienie zawarte w zarządzeniu a nie późniejsze uzupełnienia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż po pierwsze uzasadnienie ustne, na które powołuje się skarżąca nie spełnia określonego przez ustawodawcę wymogu, gdyż jego uzewnętrznienie jest ograniczone zarówno co do czasu jak i kręgu podmiotów, które mogą się z nim zapoznać, a zatem nie spełnia roli przewidzianej przez ustawodawcę dla tej instytucji. Po drugie zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest potwierdzenia tej okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie się podnosi, że ustalenie znaczenia użytego w art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego pojęcia niedookreślonego "uzasadnionego przypadku", nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym ono funkcjonuje (por. wyrok NSA z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12). Również indywidualizacja i konkretyzacja okoliczności przemawiających za skróconym powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły nie oznacza, że "uzasadnionymi przyczynami" nie mogą być żadne z okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres pięciu lat (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., I OSK 256/14). Od organu działającego w ramach uprawnienia wynikającego z art. 63 ust. 21 ustawy powinno się jednak wymagać należytej argumentacji polegającej na precyzyjnym i wyczerpującym uzasadnieniu wydanego zarządzenia, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku" (wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2017 r., II SA/Ol 42/17). Ocena taka nie może być jednak dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru oraz sądu administracyjnego i tym samym wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące argumenty, że nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach. W ocenie organu nadzoru powyższe ma swoje głębokie uzasadnienie w ratio legis rozwiązania ustawowego zawartego w art. 63 ust. 21 ustawy. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 24 października 2016 r., IV SA/G1 100/16: "Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Nie ulega przy tym wątpliwości, że adresat zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest uprawniony do poznania pisemnych argumentów organu powierzającego i podstawy prawnej jego decyzji. Tymczasem zarządzenie Burmistrza R. nie zawiera żadnego uzasadnienia. Dopiero wyjaśnienia zawarte w piśmie skierowanym do Wojewody oraz w skardze zawierają argumentację uzasadniającą wydanie zarządzenia. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której o skróceniu okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły decydują powody, które przedstawione zostały na etapie wyjaśnień kierowanych do organu nadzoru, w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze jako mające post factum uzasadnić prawidłowość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres 1 roku. Podzielając co do zasady stanowisko Wojewody, uchylił jednak zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, ponieważ Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia dyrektora tylko w części dotyczącej daty powierzenia stanowiska dyrektora. Uczynił to mając na względzie art. 63 ust. 10 zd. 2 Prawa oświatowego, w myśl którego kandydatowi, który wygrał konkurs nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, a art. 63 ust. 21 tej ustawy określa wprost okres kadencji dyrektora na 5 lat. Zdaniem sądu, brak określenia w zarządzeniu o powierzeniu obowiązków dyrektora szkoły terminu nie oznacza, że wynosi on 5 lat. Taka interpretacja tego przepisu jest sprzeczna z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Skutkiem stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza R. tylko co do terminu było pozostawienie w obrocie prawnym zarządzenia z naruszeniem art. 63 ust. 21 tej ustawy, bo bez jakiegokolwiek terminu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uwzględnienie skargi i uchylenie aktu nadzoru; b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego przez jego niezastosowanie i uwzględnienia skargi mimo przesłanek do jej oddalenia; a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: c) art. 63 ust. 10 i 21 Prawa oświatowego przez przyjęcie, że brak określenia terminu w zarządzeniu o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły, nie oznacza powierzenia na 5 lat i powoduje wadliwość tego zarządzenia w całości, podczas gdy przypadku niewskazania terminu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły należy przyjąć, że stanowisko to zostało powierzone na 5 lat, mając na względzie treść art. 63 ust. 10 zd. 2 cyt. ustawy, w myśl którego kandydatowi, który wygrał konkurs, nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, a art. 63 ust. 21 zd. 1 Prawa oświatowego wprost określa okres kadencji dyrektora. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej oraz uzasadniono żądanie umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne. Uzasadniona natomiast okazała się ocena prawna Sądu I instancji, że skutkiem stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza R. tylko co do terminu było pozostawienie w obrocie prawnym zarządzenia, co pozostawało w sprzeczności z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego, bo powierzenie stanowiska nastąpiłoby bez jakiegokolwiek terminu. Innymi słowy, w przypadku usankcjonowania stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę Podkarpackiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w istocie doszłoby do powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. B. w L. na czas nieokreślony. Powierzenie stanowiska na czas określony wymaga bowiem wskazania terminu. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.