II SA/Ol 42/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]’, nr "[...]" w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej daty końcowej powierzenia stanowiska dyrektora; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym zarządzeniem z dnia "[...]" r., nr "[...]", Wójt Gminy, działając na podstawie art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), powierzył J. B. (dalej jako: "skarżąca") z dniem 1 września 2016 r. stanowisko dyrektora Gimnazjum na okres do 31 sierpnia 2019 r. Skarżąca w dniu 29 sierpnia 2016 r. osobiście odebrała powyższe zarządzenie z rąk Wójta, który ustnie uzasadnił skrócenie kadencji z 5-letniej na 3-letnią planowaną reformą oświaty i stopniowym wygaszaniem gimnazjów. Skarżąca złożyła wniosek o doręczenie jej uzasadnienia na piśmie, który ponowiła bezskutecznie w dniu 27 października 2016 r. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. skarżąca wezwała Wójta Gminy do zmiany zarządzenia i powierzenia jej stanowiska zgodnie z zapisem art. 36a ust. 13 cytowanej ustawy na pełną 5-letnią kadencję. W odpowiedzi, doręczonej skarżącej w dniu 14 listopada 2016 r., organ powołał się na przedstawione w dniu 24 czerwca 2016 r. przez Ministra Edukacji Narodowej założenia reformy oświaty planowanej od 1 września 2017 r., związanej ze stopniowym wygaszaniem gimnazjów. Wskazał, że zapowiedź powyższej reformy, przewidywany realny czas jej wprowadzenia oraz brak obecnie konkretnych ustaleń, a tym samym brak wiedzy na temat zasad funkcjonowania systemu oświaty gminnej w kolejnych latach szkolnych, obligują organ do wzięcia pod uwagę konieczności przekształceń obecnej placówki. Powyższe okoliczności, w ocenie Wójta, uzasadniały skrócenie okresu powierzenia stanowiska Dyrektora Gimnazjum. Podał, że jako Wójt Gminy ważył interes dyrektora szkoły, który ma niewątpliwie prawo, jako zwycięzca konkursu, do piastowania funkcji dyrektora przez pełną kadencję oraz interes oświaty - dostosowanie do nowych wymagań prawnych. Uznał interes oświaty jako bardziej uzasadniony. W dniu 12 grudnia 2016 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia przedmiotowego zarządzenia w części dotyczącej daty końcowej okresu, na który powierzono jej stanowisko i zasądzenia kosztów postępowania, w związku z naruszeniem art. 36 ust. 13 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w stosunku do skarżącej zaszły okoliczności stanowiące uzasadniony przypadek, który daje możliwość powierzenia stanowiska Dyrektora Gimnazjum w Dobrym na okres krótszy aniżeli 5 lat. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, powołując się na wypracowane stanowisko judykatury, że zarządzenie w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat, wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i sąd administracyjny. Ponadto, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Argumenty te muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły. W ocenie skarżącej, argumenty organu nie wskazują, aby w stosunku do niej zaistniał "uzasadniony przypadek" dający podstawę do odstępstwa od zasady i powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy, niż pełna kadencja. Zaznaczyła, że dotychczas nie zostały wprowadzone przepisy, na mocy których gimnazja mają być wygaszane. Podkreśliła, że założenia do programu reformy oświaty zaprezentowane przez Ministra Edukacji Narodowej nie są źródłem prawa i nie stanowią uzasadnienia do skracania kadencji dyrektorom gimnazjów. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że Wójt Gminy, kierując się zasadami logicznego oraz racjonalnego myślenia, a także możliwością obserwowania reformy systemu oświaty, o której z wyprzedzeniem informował ustawodawca, podjął uzasadnione działania mające na celu zapobieżenie konieczności przedwczesnego odwoływania dyrektora szkoły z jego funkcji, przed upływem jego kadencji, z powodu likwidacji szkoły, na rzecz racjonalnego określenia okresu powierzenia stanowiska. Zauważył, że definitywne zatwierdzenie reformy oświaty nastąpiło w dniu 9 stycznia 2017 r., kiedy to Prezydent RP podpisał ustawę Prawo oświatowe oraz przepisy ją wprowadzające, zakładające wygaszanie (likwidację) gimnazjów do zakończenia roku szkolnego 2018/2019. Z tych właśnie względów na ten okres powierzono skarżącej stanowisko Dyrektora Gimnazjum. Podał, że Wojewoda, w ramach sprawowanego nadzoru, nie stwierdził w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek nieprawidłowości. Dodatkowo podniósł, że skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni, stosownie do art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, liczonego od dnia doręczenia jej zarządzenia, dlatego z przyczyn formalnych brak jest możliwości rozpoznania skargi. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r.: - skarżąca podtrzymała skargę. Wskazała, że obowiązująca ustawa zawiera rozwiązania dotyczące dyrektorów przekształconych szkół; - pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że uzasadnienie zarządzenia zostało sporządzone między 2 a 23 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W tym zakresie za nieuzasadniony należy uznać zarzut organu dotyczący niedochowania przez skarżącą 14-dniowego terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Unormowanie to wyraźnie ma zastosowanie jedynie do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowisko takie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2138/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia, upoważniającą do jego wydania stanowił art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te wyznaczają wójta gminy, jako organ prowadzący szkołę, do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. W świetle tych unormowań przedmiotowe zarządzenie jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zaskarżenie tego rodzaju zarządzenia możliwe jest w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), a orzeczenie sądu w tej sprawie zapaść może na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 i 94 u.s.g. Stosownie do tych przepisów, Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 zaś wynika, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały/zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę/zarządzenie organu gminy. Wymaga jedynie, aby przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nastąpiło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. O wymogu uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi również art. 52 § 4 p.p.s.a., w którym wskazano, że termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Z tych też powodów przyjmowane jest jednolicie, że w przypadku aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być dokonane w każdym czasie, ale przed wniesieniem skargi do sądu (por. T Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, 2005r. wyd. LexisNexis, s. 244). Ponadto w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Wówczas zastosowanie ma art. 53 § 2 p.p.s.a., określający terminy zaskarżania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl tego unormowania skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wezwała organ do zmiany zaskarżonego zarządzenia pismem z dnia 2 listopada 2016 r. Odmowne stanowisko organu doręczone zostało skarżącej w dniu 14 listopada 2016 r., zaś skarga wywiedziona została do tutejszego Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 12 grudnia 2016 r., czyli z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu, określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanym przypadku skarżąca, przed wezwaniem do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, wnosiła dwukrotnie o sporządzenie uzasadnienia zarządzenia, jednak okoliczności tej nie można kwalifikować jako wezwania do usunięcia naruszenia, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż działanie skarżącej ukierunkowane było jedynie na poznanie konkretnych motywów skrócenia powierzonej jej kadencji dyrektora gimnazjum. Działanie skarżącej było w pełni uzasadnione. Jakkolwiek art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty nie formułuje w sposób literalny obligatoryjności wyartykułowania powodów zaproponowania nauczycielowi powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5-letni, to jednak istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, podziela w pełni w tym względzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który w wyroku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 99/16, na kanwie podobnej sprawy, przekonująco argumentował, iż ustalenie znaczenia użytego w przepisie art. 36a ust. 13 zdanie drugie pojęcia niedookreślonego, jakim jest zwrot "uzasadniony przypadek", nie może być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym to pojęcie funkcjonuje. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, iż w przypadku pojęć niedookreślonych ustawodawca pozostawia organowi stosującemu prawo pewien luz decyzyjny, jednak proces interpretacji takich pojęć jest elementem wykładni prawa. Z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika zatem swoboda wykładni prawa (por. wyrok TK z 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 49/02, publ. OTK-A 2003/6/49). Akty administracyjne wydane na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, jak również, tak jak w niniejszej sprawie, wydane w warunkach uznania, wymagają starannego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, w szczególności, że podlegają kontroli organu nadzoru i sądów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania pojęć niedookreślonych przez organ administracji publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. Lex nr 526575 i z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12, publ. Lex 1234203). Skoro sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na szczególnie doniosłe znaczenie uzasadnienia w przypadku aktów o charakterze uznaniowym, do których zalicza się przedmiotowe zarządzenie, powierzające stanowisko dyrektora gimnazjum na okres krótszy niż podstawowy 5-letni. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 36a ust. 13 zdanie drugie powołanej ustawy o systemie oświaty powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym uzasadnieniu wydanego zarządzenia. Nie budzi wątpliwości tutejszego Sądu, że uzasadnienie takie powinno przybrać formę pisemną i zostać doręczone uprawnionemu wraz z władczym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia zarządzenia stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Sporządzenie uzasadnienia zarządzenia dopiero na skutek ponawianych żądań skarżącej i żądania Wojewody (pismo z dnia 17 listopada 2016 r.) , było spóźnione i nie mogło konwalidować wskazanego uchybienia. Jak już wyjaśniono, sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. Na marginesie jedynie wskazać należy, że dołączenie w aktach administracyjnych uzasadnienia do zarządzenia bezpośrednio po tym zarządzeniu, mimo iż sporządzone ono zostało znacznie później, a więc bez zachowania chronologii podejmowanych czynności, nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, braku tego nie konwaliduje późniejsze sporządzenie uzasadnienia, dokonane na użytek toczącego się postępowania. W rozpatrywanym przypadku Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia tylko w części dotyczącej daty końcowej powierzenia stanowiska dyrektora, mając na względzie treść art. 36a ust. 2 zdanie drugie cytowanej ustawy, w myśl którego kandydatowi, który wygrał konkurs, nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, a art. 36 a ust. 13 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty wprost określa okres kadencji dyrektora. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).