II SA/Bk 837/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. Spółki Cywilnej Z. B. i K. T. w M. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz warunków sprzedaży tych napojów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 w zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w stosunku do zakładu pogrzebowego; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części objętej punktem 1 niniejszego wyroku nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 4. zasądza od Rady Gminy M. na rzecz strony skarżącej B. Spółki Cywilnej Z. B., K. T. w M. kwotę 1.167,00 (słownie: tysiąc sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Rada Gminy w M. na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości, w dniu [...] września 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz warunków sprzedaży tych napojów. Pismem z dnia 22 października 2008 r. Z. B. i K. T., prowadzący spółkę cywilną B. złożyli wniosek o usunięcie niezgodności powyższej uchwały z prawem, a Rada Gminy M. uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uznała wniosek za bezzasadny. Wobec powyższego Z. B. i K. T. w dniu 9 grudnia 2008 r. wywiedli do sądu administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie w całości § 3 powyższej uchwały, stanowiącego, że: "Nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, gdy punkt sprzedaży usytuowany jest w odległości mniejszej niż 100 m. od szkół, oddziałów przedszkolnych, Kościoła, cmentarza, zakładu pogrzebowego, banku. Odległość tę mierzy się wytyczonymi ciągami przeznaczonymi dla pieszych, od drzwi wejściowych punktu sprzedaży do drzwi wejściowych obiektu chronionego". W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że treść uchwały obejmuje zbyt szeroki zakres regulacji prawnej. Można w niej bowiem wyróżnić trzy bloki regulowanych spraw: ustalenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz określenie warunków sprzedaży tych napojów. Zdaniem Skarżących, każdy z tych problemów powinien być uregulowany w odrębnej uchwale. Nadto podniesiono, że przy redagowaniu treści uchwały pominięty został fakt, że niektóre placówki handlowe powstały dużo wcześniej niż zlokalizowane w okresie późniejszym w odległości mniejszej niż 100 m zakłady pogrzebowe lub banki. W takiej sytuacji, przy opracowaniu treści uchwały Rada Gminy powinna stosować zasadę pierwszeństwa lokalizacji punktu sprzedaży przed zakładem pogrzebowym lub później zlokalizowanym w sąsiedztwie bankiem. Skarżący wywiedli także, że art. 14 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie daje radzie gminy prawa do ustanawiania wokół siedzib placówek bankowych lub zakładów pogrzebowych (prowadzących tylko i wyłącznie sprzedaż akcesoriów pogrzebowych, nie posiadających kaplicy do odprawiania mszy żałobnych), strefy ochronnej o wymiarach 100 m. Takie placówki są bowiem tylko i wyłącznie zwykłymi punktami obsługi klienta lub punktami handlowymi i nie ma żadnego interesu społecznego, obyczajowego lub wyznaniowego, aby taki zakaz sprzedaży wprowadzić. Nadmieniono także, że uchwała bez merytorycznego oparcia w obowiązujących przepisach prawa łamie istniejący porządek prawny i stosowaną dotychczas praktykę w zakresie określania usytuowania punktów detalicznej sprzedaży alkoholu na terenie gminy M., przez co naraża na "szwank" ekonomiczne interesy Skarżących. Kwestionowany zapis Uchwały w sposób oczywisty dąży do ich wyeliminowania z rynku, gdyż tylko w pobliżu ich sklepu na terenie gminy zlokalizowany jest punkt bankowy i zakład pogrzebowy. W konkluzji stwierdzono, że podstawowymi błędami zaskarżonej uchwały jest sposób jej redakcji, niedopuszczalne ograniczenia przy sprzedaży oraz pominięcie rozmieszczenia sieci handlowej istniejącej przed uchwałą i mającej oparcie w długoletniej lokalizacji tych punktów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 7/09, oddalił skargę. Sąd powołał się na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),zwanej dalej u.s.g., na podstawie którego oparto skargę. Sąd stwierdził, że kwestionowany § 3 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] września 2008 r. jest zgodny z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie narusza interesu prawnego skarżących. Sąd uznał, że stanowisko przedstawione w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Celem ustawy, na podstawie której została podjęta kwestionowana uchwała jest zapewnienie życia obywateli w trzeźwości. W tym też celu podejmowane powinny być wszelkie działania zmierzające między innymi do ograniczenia dostępności do alkoholu. Ograniczenia dokonywane na podstawie tej ustawy nie stanowią naruszenia wolności gospodarczej. Rada Gminy M. ograniczając wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży usytuowanym w odległości mniejszej niż 100 m od zakładu pogrzebowego, kierowała się koniecznością oddalenia tego punktu od miejsca, w którym gromadzą się ludzie z przyczyn innych niż komercyjne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko Gminy o uznaniu zakładu pogrzebowego jako obiektu zasługującego na szczególną ochronę ze względu na jego charakter, nie narusza prawa, w tym zasad usytuowania punktu sprzedaży alkoholu. Podnoszona zaś przez Skarżących okoliczność pierwszeństwa lokalizacji nie ma znaczenia, gdyż zasady usytuowania tych punktów powinny być modyfikowane i dostosowywane do zaistniałej sytuacji. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy, przede wszystkim dlatego, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, a nadto materia uregulowana w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, stanowiącym podstawę materialnoprawną kwestionowanej uchwały, nie dotyczy kwestii zagadnienia zakazów uregulowanej w art. 14 ustawy. Sąd wskazał, że pkt 5 uchwały z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2008 nie może stanowić podstawy sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Zapis ten stanowi, że w zakresie podejmowania działań ograniczających dostępność alkoholu, zadaniem gminy jest utrzymanie na jej terenie zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Treść tego punktu jak i charakter całej uchwały wskazuje na to, że zawiera ona sformułowane w sposób ogólny cele i zadania Gminy M. dotyczące przeciwdziałania alkoholizmowi. Uchwała ta podejmowana jest na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Zgodnie zaś z ust. 4 art. 12 ustawy, liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasad wydawania aktów prawnych przez jednostki samorządu terytorialnego poprzez objęcie treścią kwestionowanej uchwały zbyt szerokiego zakresu regulacji prawnej. Treść § 138 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dopuszcza możliwość realizacji w jednym akcie (uchwale, zarządzeniu) kilku upoważnień ustawowych. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, a ust. 2 tego przepisu upoważnia ten organ do ustalenia w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Sąd stwierdził, że kwestionowany przez Skarżących zapis § 3 uchwały nie narusza ich interesu prawnego. Jedynie bowiem taki związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą, która obecnie, a nie w przyszłości spowoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, uzasadnia interes prawny do jej zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z akt sprawy, skarżący obecnie posiadają zezwolenie na sprzedaż piwa wydane przez Wójta Gminy M. na okres od 16 maja 2008 r. do 31 maja 2010 r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżący – B. spółka cywilna Z. B., K. T., na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż skarżący prowadzący działalność gospodarczą w zakresie obrotu detalicznego napojami alkoholowymi, nie mają interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, b) błędną wykładnię art. 12 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 - 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez przyjęcie, iż Rada Gminy w M. mogła w zaskarżonej uchwale zakazać wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, gdy punkt sprzedaży jest w odległości mniejszej niż 100 m od zakładu pogrzebowego, banku. Ponadto, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przy tworzeniu zaskarżonej uchwały § 144 ust. 1 załącznika Zasad techniki legislacji do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki legislacyjnej. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ze zniesieniem postępowania i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 876/09 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji, uznając, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są uzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. , NSA wskazał, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., dotyczy rozstrzygnięć sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Ponieważ przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (a zatem akt nie będący ani decyzją ani postanowieniem), już z tego tylko powodu Sąd I instancji nie mógł wskazanego przepisu naruszyć. NSA nie podzielił argumentacji leżącej u podstaw zarzutu naruszenia § 144 ust.1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 Nr 100, poz. 908). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli norma ma być adresowana do każdej osoby fizycznej, adresata tej normy wskazuje się wyrazem "kto". Kwestionowany w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapis, zawarty w § 3 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] września 2008r., nie zawiera normy odpowiadającej w swej treści dyspozycji cytowanego przepisu, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że faktycznie Skarżący zarzucają naruszenie § 144 ust.4 załącznika, zgodnie z którym, jeżeli norma ma być adresowana do podmiotów innych niż osoby fizyczne, adresata tej normy można wskazać nazwą rodzajową albo własną. Uchybienie temu przepisowi polegać ma – w ocenie skarżących – na tym, że uchwała "posługuje się raz liczbą mnogą a raz pojedynczą." Niezależnie jednak od tego, że w opisany wyżej sposób nie można naruszyć cytowanego przepisu § 144 ust. 4 załącznika, skarga kasacyjna nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, która wyjaśniałaby, jak zarzucane naruszenie mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. Wykazanie tego wpływu jest zaś koniecznym warunkiem sformułowania skutecznego zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kolejny zarzut dotyczył błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, iż prowadząc działalność gospodarczą w zakresie obrotu detalicznego napojami alkoholowymi, Skarżący nie mają interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. NSA podkreślił, że z pisemnych motywów wyroku Sądu I instancji nie wynika w sposób jednoznaczny, czy u podstaw oddalenia skargi legło ustalenie, że Skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, czy też, że ich interes prawny nie został tą uchwałą naruszony. Wprawdzie Sąd dwukrotnie stwierdził, że § 3 uchwały nie narusza interesu prawnego skarżących, jednak argumentacja, która doprowadziła Sąd do sformułowania tych samych z pozoru wniosków, jest różna. Sąd dokonał merytorycznej oceny kwestionowanego zapisu dotyczącego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży usytuowanym w odległości mniejszej niż 100m od zakładu pogrzebowego. Logicznie rzecz ujmując, poprzedzone tą oceną stanowisko Sądu dotyczące braku naruszenia interesu prawnego skarżących, zakładać zatem powinno uprzednie przyjęcie przez ten Sąd, że interes ten skarżący posiadają, a jedynie nie zostało wykazane, że został on naruszony. Przyjęcie po stronie Skarżących tak rozumianego interesu prawnego prowadzi dalej do konieczności oceny, czy został on naruszony zapisami uchwały, a zatem, czy pozostaje ona w zgodności z prawem, a konkretnie, czy znajduje oparcie w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości, na podstawie których została podjęta. Ponieważ jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, oceny takiej Sąd I instancji ostatecznie dokonał, niejasność stanowiska tego Sądu co do posiadania przez Skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy M. z [...] września 2008r., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. NSA wskazał, że w przypadku uchwał podejmowanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego, do elementów stanu faktycznego należy ustalenie motywów, jakimi kierował się organ wprowadzając do obrotu prawnego dany akt. Jest to szczególnie istotne w przypadku uchwał podejmowanych w oparciu o te przepisy prawa, które pozostawiają organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego swobodę w sposobie kształtowania sytuacji prawnej obywateli. Do takich aktów zaliczyć należy niewątpliwie uchwałę rady gminy podjętą w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, dotyczącą ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie ulega przecież wątpliwości, że uchwała podjęta w oparciu o powyższy przepis, może ingerować w sposób znaczący w chronione konstytucyjnie prawa podmiotowe obywateli, np. w prawo własności czy wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 21 Konstytucji RP). Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy M. określając zasady sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości 100m od zakładu pogrzebowego i banku, nie da się wyczytać ani z treści uchwały, ani ze znajdującego się w aktach odpisu protokołu z obrad sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta, ani nawet z uzasadnienia uchwały z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o usunięcie niezgodności z prawem uchwały z [...] września 2008r. Motywy te wskazane zostały dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być utożsamiana z uzasadnieniem uchwały w przedstawionym wyżej rozumieniu. Poza tym pamiętać trzeba, że badaniu pod kątem legalności podlega określona uchwała rady gminy, nie zaś odpowiedź na skargę. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał kwestii, czy można dokonać takiej kontroli, skoro nie ma możliwości poznania uzasadnienia aktu poddanego ocenie. Tym samym, nie ma możliwości ustalenia przesłanek, jakimi kierował się organ zakazując w § 3 uchwały sprzedaży alkoholu w punktach oddalonych 100m od banku i zakładu pogrzebowego. Faktycznie zatem, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a konkretnie, czy naruszyła ona interes prawny Skarżących czy też nie, Sąd pierwszej instancji ograniczył się do oceny merytorycznej odpowiedzi na skargę, a nie zaskarżonej tą skargą Uchwały. Dlatego też NSA wskazał na konieczność przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownej oceny tej uchwały, przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych. W szczególności, przy przyjęciu, że Skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] września 2008r., za konieczne NSA uznał rozważenie, czy wobec faktu, że uchwała nie posiada uzasadnienia, można poddać kontroli zgodność z prawem wprowadzonych nią zapisów, a jeśli tak – jakie kryteria oceny przyjąć w sytuacji, gdy nie da się ustalić motywów, jakimi kierował się organ wprowadzając kwestionowane tą uchwałą zakazy. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd orzekający ponownie jest związany wykładnią prawa w niniejszej sprawie, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W celu uzupełnienia materiału dowodowego, kierując się przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd dopuścił dowód z dokumentów, poprzedzających wydanie zaskarżonej Uchwały, na okoliczność motywów, jakie legły u podstaw jej podjęcia (k. 159, 164-200 akt sądowych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (str. 14 uzasadnienia wyroku z dnia 14.10.2010r.) Skarżący wykazali po swojej stronie istnienie interesu prawnego, który jest przesłanką umożliwiającą zaskarżenie Uchwały w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Zapis zaskarżonej Uchwały zawarty w jej § 3 ma bezpośredni wpływ na możliwość uzyskania pozwolenia na sprzedaż alkoholu w sklepie Skarżących, który znajduje się w odległości mniejszej niż 100 metrów od zakładu pogrzebowego. Jak wynika z informacji pełnomocnika Skarżących (protokół rozprawy k. 159) oraz złożonych kserokopii aktów administracyjnych (k. 148-157) Skarżący nie posiadają obecnie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, gdyż poprzednie wygasło. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania nowego zezwolenia zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd kwestii ważności zaskarżonej Uchwały, która stanowi podstawę prawną do wydawania decyzji na sprzedaż alkoholu. Zatem interes prawny w zaskarżeniu Uchwały został wykazany przez Skarżących. Natomiast kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje okoliczność, czy interes prawny Skarżących został naruszony zaskarżoną Uchwałą. Aby dokonać obiektywnej oceny oraz zgodności z prawem zawartego w § 3 Uchwały zapisu "odległości mniejszej niż 100 m... od zakładu pogrzebowego" Sąd winien poznać motywy, jakimi kierował się organ, wprowadzając do obrotu prawnego Uchwałę z tak sformułowanym zapisem. Jest to szczególnie istotne w przypadku uchwał podejmowanych w oparciu o te przepisy prawa, które pozostawiają organom uchwałodawczym jednostek samorządu terytorialnego swobodę w sposobie kształtowania sytuacji prawnej obywateli. Do takich aktów zaliczyć należy bez wątpienia uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 1238 ze zm.). Uchwała ustalająca zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych może ingerować w chronione konstytucyjnie prawa podmiotowe społeczności lokalnej, naruszając prawo własności czy też zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 20, 21 Konstytucji RP). Stąd też ustalenie motywów, jakimi kieruje się Gmina wprowadzając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stanowią istotny element kontroli legalności uchwały. Chodzi tu głównie o kwestię uzasadnienia projektu Uchwały, bowiem jego brak nie pozwala ocenić, jakimi względami kierowali się radni, dokonując takiego, a nie innego zapisu. Chociaż żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza obowiązku uzasadniania uchwał i projektów uchwał (nie wynika on również ze Statutu Gminy M. k. 182-200), to jednak taki obowiązek istnieje. Jest on zawarty w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. – załącznik w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 ze zm.). Paragraf 131 ust. 1 stanowi "do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie". Obowiązek ten dotyczy także aktów prawa miejscowego, co wynika z odpowiedniego odesłania do § 131, zawartego w § 143 załącznika do rozporządzenia. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Jest elementem jawności działania władzy publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 8.06.2006 r. – IIOSK 410/06, wyrok WSA w Lublinie IIISA/Lu 337/09). Tymczasem z nadesłanych przez Gminę M. materiałów poprzedzających podjęcie spornej Uchwały nic nie wynika na temat uzasadnienia projektu Uchwały. Na obrady Sesji Rady Gminy M. w dniu [...].09.2008 r. doręczono radnym projekt uchwały bez uzasadnienia (k. 171). Protokół nr [...] z obrad Rady Gminy M. z dnia [...].09.2008 r. nie zawiera żadnej adnotacji, świadczącej o ustnym uzasadnieniu, w trakcie posiedzenia, projektu Uchwały. Stwierdzono jedynie, że Komisja Rolnictwa i Rozwoju Gospodarczego oraz Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zaakceptowały ten projekt (k. 177). Projekt Uchwały został przygotowany przez Wójta na wniosek Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów alkoholowych (wniosek k. 165), jednakże Wójt nie rozważył, czy motywy Komisji o uznanie zakładu pogrzebowego, jako obiektu chronionego są słuszne. Brak uzasadnienia projektu uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające Sądowi ocenę jej legalności. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Niniejsze orzeczenie, jak wynika z sentencji wyroku, doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, jedynie części spornej Uchwały obejmującej zapis § 3 w zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w stosunku do zakładu pogrzebowego. Taka była intencja skargi, którą Sąd uwzględnił. Sąd oddalił natomiast roszczenia Skarżących o stwierdzenie nieważności całego § 3 Uchwały, bowiem interes prawny Skarżących nie obejmuje całości rozbudowanej szeroko normy prawnej tego paragrafu. Realizacja orzeczenia sądowego przez Radę Gminy M. może nastąpić dwutorowo: poprzez wykreślenie zaskarżonego zapisu z treści Uchwały nr [...] z dnia [...].09.2008 r., bądź też może polegać na podjęciu w tym zakresie nowej uchwały, uwzględniającej uwagi Sądu co do konieczności sporządzenia uzasadnienia jej projektu. Przy przyjęciu drugiego wariantu, uzasadnienie projektu uchwały winno zawierać szczegółowe rozważenie stanu faktycznego w aspekcie celów, środków i metod zwalczania alkoholizmu, o jakich stanowi ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Określenie odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów tzw. chronionych nie może być celem samym w sobie. Musi być obiektywnie rozważone kryterium kolizji w funkcjonowaniu punktu sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektu chronionego. Zatem Rada Gminy winna przede wszystkim rozważyć, czy zakład pogrzebowy należy zaliczyć do obiektów chronionych i jakie okoliczności za tym przemawiają. Powinna także wziąć pod uwagę sposób dystrybucji napojów alkoholowych prowadzony w sklepie Skarżących pod kątem oceny jego uciążliwości dla usytuowanego w pobliżu obiektu chronionego. Zatem znaczenie może mieć okoliczność, czy alkohol jest sprzedawany tylko "na wynos", czy też jest spożywany w lokalu gastronomicznym. Przy tym należy zaznaczyć, iż zapobieganie nielegalnemu spożywaniu alkoholu w miejscu publicznym (np. poza posesją sklepu) nie obciąża odpowiedzialnością właściciela sklepu, lecz należy do służb porządkowych gminy. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 28.04.2009 r. kierowane do Wójta Gminy M. (k. 70) właściciela zakładu pogrzebowego K. A. K., z którego wynika, że rozszerzył działalność o usługi pogrzebowe (wystawianie zwłok, nabożeństwa z udziałem księdza) od miesiąca lipca 2008 r. Co istotne, w treści tego oświadczenia nie zawarto żadnego zarzutu w stosunku do funkcjonującego w pobliżu sklepu Skarżących. Uzasadnienie projektu ewentualnej uchwały powinno odnieść się również do problematyki wolności działalności gospodarczej, równości podmiotów gospodarczych wobec prawa i prawa własności, albowiem (jak zaznaczył to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchylonego wyroku – k. 133 odwrót) są to prawa obywateli chronione konstytucyjnie. Podkreślenia wymaga, iż sklep Skarżących z opcją sprzedaży alkoholu funkcjonuje od wielu lat, zaś zakład pogrzebowy od 2008 r. Rzeczowa i logiczna argumentacja, przy podejmowaniu uchwały w trybie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest niezbędna między innymi dlatego, by nie można było zarzucić Radzie Gminy (mającej duży zakres władztwa prawotwórczego) dowolności w podejmowaniu uchwał. Sąd zauważa ponadto, iż zaskarżona Uchwała została podjęta dopiero w momencie pojawienia się konkretnego zakładu pogrzebowego, co może oznaczać, że nie jest to akt prawa miejscowego o charakterze abstrakcyjnym. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w świetle art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, jako naruszająca przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także nie zawierająca uzasadnienia, musi podlegać stwierdzeniu nieważności w takim zakresie, jaki zawiera sentencja wyroku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o zwrocie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.