II SA/Bd 1086/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Jeżewo z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XXIX/227/2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 7 ust. 2 i 3, § 11 ust. 2 w zakresie wskazania, że pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i popiołu powinny być estetyczne, § 13 pkt 1 w zakresie wskazania, że odpady zbierane selektywnie zbierane są w estetycznych pojemnikach, § 21 pkt 1-6, § 22 ust.1, 2 i 3, § 24 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części umarza postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 6 września 2018 r. Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Jeżewo z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jeżewo, kwestionując wskazany akt w zakresie: – § 7 ust. 1 załącznika do uchwały w części zdania wskazującego, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji"; – § 11 ust. 2, § 13 pkt 1 załącznika do uchwały w zakresie wskazania, że pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i popiołu winny być "estetyczne"; – § 21 pkt 1-6 załącznika do uchwały w całości; – § 22 ust. 1, 2, 3 załącznika do uchwały w całości. Uchwale we wskazanej części Prokurator zarzucił naruszenie przepisów prawa – tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1875) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2017 poz. 1289 ze zm.) i § 135 w zw. z § 134 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 283) poprzez wprowadzenie w załączniki do zaskarżonej uchwały zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej, jak również zastosowanie w uchwale pojęć nieostrych i ocennych, co uniemożliwia skuteczne wykonanie zapisów uchwały oraz naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz.U. z 2016, poz. 283) poprzez uregulowanie w uchwale kwestii będących przedmiotem uregulowania innych przepisów ustaw. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w kwestionowanej części. Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator wskazał, że zapis zawarty w § 7 uchwały, o możliwości mycia pojazdów poza myjniami wyłącznie na własnej posesji, jest zbędny. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r. II OSK 1256/09. Odnosząc się natomiast do § 11 ust. 2 i § 13 pkt 1 załącznika do uchwały, strona skarżąca stwierdziła, że użyte w tych przepisach pojęcie "estetyka" jest nieostre w stopniu uniemożliwiającym wykonanie zapisu uchwały. Zdaniem Prokuratora, całkowicie zbędne i stanowiące przekroczenie ustawowych kompetencji są zapisy § 21 pkt 1-6 załącznika do uchwały dotyczące nałożenia na mieszkańców gminy szeregu obowiązków. Zapisy te wkraczają bowiem w prawa mieszkańców gminy jako konsumentów, uprawnionych do nabywania dowolnych dóbr, a nie tylko tych, których właściwości, opakowania są zgodne z przyjętymi założeniami. Za niezgodne z zasadami techniki prawodawczej uznano również zapisy § 22 ust. 1,2 i 3 załącznika do uchwały wskazując, że kwestie zawarte w tych przepisach, dotyczące obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt, zostały już szczegółowo uregulowane w aktach rangi ustawowej – tj. w art. 9 ust. 1, 2, 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1840), art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2018, po. 911) oraz w kodeksie cywilnym (art. 431, 432). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jeżewo wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła procedurę kontroli nadzorczej, o której mowa w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym i została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świeciu (vide opinia z dnia 2 czerwca 2017 r.). Ponadto Wójt wywiódł, że treść uchwały w pełni koresponduje z wymogami przewidzianymi dla tego typu aktów w dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podniósł również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, postanowienie § 7 regulaminu nie wprowadza wymogu uzyskania przez mieszkańca gminy zgody Rady Gminy na mycie samochodu na terenie swojej posesji. W ocenie Wójta, użyty w § 11 ust, 2 oraz § 13 pkt 1 uchwały przymiotnik "estetyczny" jest pojęciem zrozumiałym dla każdego adresata tych norm. Wójt wywiódł też, że Rada Gminy miała prawo nałożyć na mieszkańców powinności przewidziane w § 21 regulaminu, które wynikają z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Dodał przy tym, ze przepis ten nie ogranicza uprawnień mieszkańców w nabywaniu określonych dóbr konsumpcyjnych, a jedynie określa pewne proekologiczne powinności. W ocenie Wójta, postanowienia § 22 ust.1-3 regulaminu nie stanowią powtórzenia regulacji z art. 431 k.c., w której mowa jest o przesłankach odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną przez zwierzę, czy też regulacji z art. 432 k.c., która stanowi o przesłankach tzw. dozwolonej samopomocy. Zaskarżona regulacja nie stanowi również powtórzenia wskazanych przez prokuratora przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz kodeksu wykroczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w § 7 ust. 1 załącznika do ww uchwały w części zdania wskazującego, że " mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji", § 11 ust.2 , § 13 pkt 1 w zakresie wskazania, że pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i popiołu winny być " estetyczne", § 21 pkt 1-6 i § 22 ust. 1,2,3 w całości. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały: t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej powoływanej jako "usg"). Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, tj: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Jeżewo z dnia 27 czerwca 2017 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego oznacza, że Rada Gminy Jeżewo uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP. W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i- odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy- od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, iż brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut skargi przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg poprzez wprowadzenie w §7 ust.2 Regulaminu ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych wyłącznie w części obejmującej nadwozia oraz wprowadzenie w § 7 ust.3 tego aktu ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w zakresie wykonywania drobnych napraw wynikających z bieżącej konserwacji. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 7 ust. 2 i 3 Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w części obejmującej mycie nadwozia samochodu. Taka norma ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z tej nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań stanowiąc w nieuzasadniony sposób o myciu wyłącznie nadwozia samochodu. Takie same zastrzeżenia budzi treść Regulaminu w zakresie sformułowania prawodawcy lokalnego zawartego w treści § 7 ust. 3 Regulaminu, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dozwolona jest wyłącznie w zakresie wykonywania drobnych napraw wynikających z bieżącej konserwacji". Ponadto zapis ten przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie. W tym stanie rzeczy należało więc stwierdzić nieważność § 7 ust.2 i 3 Regulaminu. Sąd podzielił również zarzut Prokuratora, iż Rada Gminy Jeżewo wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg zapisami § 11 ust. 2 oraz §13 pkt 1 uchwały, w których wskazała, że pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i popiołu oraz pojemniki na odpady selektywne powinny być "estetyczne". Wskazać należy, że z mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg ustawodawca przekazał radzie gminy kompetencję do określenia wymagań dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ustawodawca wskazał więc m.in. na warunki utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tymczasem Rada Gminy Jeżewo wskazała na wymóg wyposażenia nieruchomości w estetyczne pojemniki, co nie mieści się w zakresie kwestii dotyczących warunków utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady komunalne i selektywne i tym samym przekracza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis kompetencyjny nie daje możliwości nakładania tego rodzaju obowiązków. Ponadto wymóg estetyczności pojemników nie ma charakteru obiektywnego, lecz odnosi się sfery ocennej, objętej subiektywnym odczuciem adresatów uchwały, w konsekwencji czego jego stosowanie może budzić poważne wątpliwości interpretacyjne. Należy podkreślić, że normy aktu prawa miejscowego powinny być sformułowane jasno, precyzyjnie i konkretnie. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 11 ust. 2 i § 13 pkt 1 uchwały w zakresie zwrotu "estetyczne". Zgodnie z § 21 zaskarżonej uchwały: "Właściciele nieruchomości powinni kierować się zasadami zmierzającymi do ograniczania ilości powstawania odpadów komunalnych poprzez: 1) świadomy wybór produktów pod kątem ilości i zawartości; 2) wielokrotne używanie produktów i opakowań; 3) stosowanie odświeżania, renowacji i drobnych napraw produktów; 4) unikanie produktów, które z pewnością trafią na składowisko, czyli nienadających się do recyklingu, kompostowania; 5) unikanie produktów "nadmiernie" opakowanych"; 6)zagospodarowanie odpadów ulegających biodegradacji poprzez kompostowanie na terenie nieruchomości. Zarówno przepisy u.c.p.g., jak i ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie wskazują uprawnienia do wprowadzenia ww. regulacji. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określona sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taką formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Stanowi to także naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Trzeba mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych. W § 22 ust 1 uchwały Rada Gminy postanowiła, że właściciele i opiekunowie zwierząt są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w tym w szczególności do niepozostawiania ich bez nadzoru. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Zdaniem Sądu niejasny jest też w przepisie zakres znaczeniowy zastosowanego pojęcia "właściwej opieki nad zwierzętami". Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność § 22 ust. 1 Regulaminu. Zasadny jest także wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności przepisu § 22 ust.2 Regulaminu, w którym Rada Gminy Jeżewo określiła, że utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie do określenia zasad ich odpowiedzialności za zwierzę. Określenie zatem w Regulaminie, podmiotu odpowiedzialnego za zachowanie utrzymywanych zwierząt domowych, w sposób oczywisty nie znajduje umocowania w przytoczonym przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Poza tym kwestię odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzę regulują akty rangi ustawowej np. art. 431 ustawy Kodeks cywilny, stanowiący o odpowiedzialności osób, które zwierzę chowają lub się nimi posługują za wyrządzone przez zwierzę szkody i określający warunki tej odpowiedzialności. Przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg regulacja zawarta w § 22 ust.3 załącznika do uchwały o następującej treści: "Zwierzę powinno być należycie uwiązane lub znajdować się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym uniemożliwiającym samodzielne wydostanie się zwierzęcia zachowaniem przepisów o ochronie zwierząt." Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W tych okolicznościach Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność § 22 w pkt 1,2 i 3. Sąd z urzędu stwierdził również, że Rada Gminy Jeżewo istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, nakładając przepisem § 24 Regulaminu na opiekunów (właścicieli psów) wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego tylko na smyczy, zwalniania psa ze smyczy tylko w miejscu mało uczęszczanym i pod warunkiem, że opiekun (właściciel psa) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, z tym że wyjątek ten nie dotyczy ras niebezpiecznych. Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami Rada Gminy wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy oraz dopuszczenie zwalniania psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych (pojęcie niedookreślone), co nie dotyczy ras niebezpiecznych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zauważyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (t.j. z 2015 r., poz. 1094), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ww. ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 24 Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 24 Regulaminu. Należy dodatkowo zauważyć, że Rada Gminy posłużyła się w § 24 Regulaminu nieznanym prawu określeniem ras niebezpiecznych, uniemożliwiającym obiektywną jego weryfikację, w sytuacji, gdy ustawodawca sporządził jedynie listę ras psów uznawanych za agresywne. W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu jej nieważności, zaś w pozostałym zakresie umorzył postępowanie na podstawie art. 161 §1 pkt 1ppsa.