II SA/Bd 1250/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. II SA/Bd 1250/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2018 r., [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bazy telefonii komórkowej operatora [...] na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości O. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w toku postępowania organ I instancji nie przeprowadził koniecznego postępowania wyjaśniającego, nie dokonał oceny wniosku inwestora i analizy przedstawionych do akt sprawy dokumentów pod kątem możliwości dokonania kwalifikacji inwestycji w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. SKO zacytowało przepis art. 5 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyraziło wątpliwości wobec wskazanej przez inwestora we wniosku wielkości obszaru oddziaływania inwestycji. Obszar wyznaczony bowiem na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej przedstawionej przez inwestora nie jest zbieżny z obszarem wskazanym na mapie załączonej do opracowania pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Kolegium zwróciło w tym kontekście uwagę na brak zweryfikowania przez organ I instancji dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy – w tym także w kontekście konieczności rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Zdaniem SKO organ I instancji wbrew obowiązkowi nie dokonał rzetelnej analizy i oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji – naruszając przepisy art. 7,77 §1 i 80 k.p.a. Ponadto SKO zwróciło uwagę na brak w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów - odnośnie ustalonych stron postępowania. Jako zasadniczą podstawę uchylenia decyzji organ odwoławczy wskazał bowiem naruszenie art. 28 k.p.a. – wyjaśniając, że nie ma w tej sytuacji możliwości zweryfikowania stron postępowania. W decyzji poddanej ocenie SKO nie odniesiono się do okoliczności kogo i dlaczego uznano za strony postępowania – co (jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) narusza dodatkowo art. 107 § 3 k.p.a. W sprzeciwie od powyższej decyzji wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez S. K. zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy i to bez analizy stanowiska organu I instancji. Formułując ten zarzut wnoszący sprzeciw domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji i przedstawienia danych technicznych pozwalających na dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem między innymi maksymalnych tiltów anten. Organ odwoławczy nie dokonał analizy, czy wezwanie to było prawidłowe, czy też bezzasadne. Brak tej analizy powinno, w ocenie wnoszącego sprzeciw, uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto w uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 września 2018 r. wydanego w sprawie II SA/Ol 593/18. Przy czym w przedstawionym cytacie Sąd wyjaśnił przyczyny przychylenia się do dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska co do konieczności uwzględnienia superpozycji pól elektromagnetycznych (sumy mocy anten) przy dokonywaniu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że w świetle aktualnego brzmienia przepisów prawa sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zakres zaś kontroli dokonywanej przez sąd określony został w art. 64 e p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola ta została ograniczona do oceny, czy w realiach sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem Sądu było więc przede wszystkim ustalenie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz (lub) przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w tym przepisie. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego określony w art. 138 § 2 k.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo. Wydanie, zatem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że dostrzeżone uchybienia w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji SKO zakwalifikowało jako naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Oceniając prawidłowość zaskarżonego sprzeciwem rozstrzygnięcia organu odwoławczego Sąd doszedł do przekonania, że wskazana przez SKO okoliczność braku właściwego ustalenia kręgu stron postępowania wypełnia przesłankę określoną w art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności przesłanka ta została spełniona w związku z brakiem wskazania przez organ I instancji kogo i dlaczego uznał ten organ za strony postępowania. Krąg podmiotów, będących stronami w niniejszym postępowaniu, jest ustalany na podstawie wskazanego art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 31/17 (dostępny w bazie LEX nr 466378) wyjaśnił, że "W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przymiot strony przysługuje nie tylko inwestorowi, ale również osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, rozumiany szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". NSA zaprezentował przy tym pogląd, że "Obszar oddziaływania należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. W pojęciu oddziaływanie mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej." NSA zwróciło ponadto uwagę, że "Skoro obszar oddziaływania inwestycji nie musi ograniczać się do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, nie wystarczy powiadomienie wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących z obszarem planowanej inwestycji o toczącym się postępowaniu w formie zawiadomień i poprzez obwieszczenia". Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten dokonał ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko, a jednak prowadził postępowanie z udziałem inwestora oraz innych podmiotów – nie wyjaśniając sposobu przyznania im przymiotu stron tego postępowania. Ustalenie kręgu stron postępowania winno mieć ponadto oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Oznacza to, że organ I instancji winien wskazać przepis prawa materialnego, z którego danemu podmiotowi przyznano prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, a jeżeli prawo to wywodzone jest z prawa własności do nieruchomości, to okoliczność ta powinna być ustalona i udokumentowana poprzez wpis z ewidencji gruntów lub odpisu księgi wieczystej danej nieruchomości. W takim przypadku zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia nie mieści się w dyspozycji art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast zakres postępowania odwoławczego w analizowanej kwestii, chociażby ze względu na jej obszerność, wykraczałby poza granice takiego postępowania, o którym mowa w powołanym wyżej art. 136 k.p.a. Takie działanie, w ocenie Sądu, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Już tylko z powyżej omówionych powodów należało przyjąć, że zaskarżona sprzeciwem decyzja SKO wydana została przy spełnieniu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Istotnym uchybieniem dostrzeżonym przez SKO, jest również brak dokonania przez organ I instancji jakiejkolwiek analizy zakresu oddziaływania planowanej inwestycji, uwzględniając konkretne jej posadowienie, wysokość oraz istniejącą w sąsiedztwie zabudowę. Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073- dalej – "u.p.z.p.") w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ powinien dokonać analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nie była poprzedzona wszechstronną analizą, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i nie zawiera w swym uzasadnieniu wyników takiej analizy, o której mowa w powołanym przepisie. Tym samym podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów tej ustawy, mającym niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oczywiście słusznie organ I instancji podkreślał, że dla prawidłowego ustalenia oddziaływania inwestycji na środowisko, konieczna jest znajomość dokładnej charakterystyki inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby mogła stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art. 54 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 991/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1465/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 352/14, dostępne n stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Jednakże wydając decyzję odmowną organ I instancji powołał się wyłącznie na braki wniosku inwestora – w tym na brak "mapy z naniesionym faktycznym obszarem oddziaływania inwestycji". Tymczasem inwestor dołączył do akt sprawy (wraz z wnioskiem) mapkę sytuacyjno-wysokościową w skali 1 : 1000, zawierającą graficzne oznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji. Inwestor przedłożył również opracowanie stanowiące o kwalifikacji przedsięwzięcia. Zasadnie zatem organ II instancji zwrócił uwagę na brak analizy tych dokumentów i na nie dokonanie przez organ I instancji weryfikacji przedłożonych dowodów. Organ I instancji nie rozpatrzył możliwości sporządzenia analizy, o której mowa w art. 53 u.p.z.p. w oparciu o wszystkie dostarczone przez stronę mapy i dokumenty - poprzestając wyłącznie na ogólnikowym stwierdzeniu, że nie dają one podstawy do oceny przedsięwzięcia w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząc oddziaływać na środowisko. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji wydana została bez wystarczającej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Także w uzasadnieniu tej decyzji, wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a., brak jakiejkolwiek indywidualizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Słusznie przy tym SKO wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien zbadać i rozważyć możliwość przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji na środowisko dla planowanej inwestycji w oparciu o dostępny materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasacyjną, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić wykracza poza ramy określone w art.136 k.p.a. Zatem, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał oddaleniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.