II SA/Ke 677/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 21 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie pomocy w formie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiającą przyznania w/w pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Uzasadniając decyzję Kolegium podniosło, że wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2018r. (data wpływu) A. B. zwrócił się do MOPR o udzielenie pomocy społecznej w formie pomocy opiekuna przy wejściu do domu oraz świadczeń zdrowotnych. W zakresie prośby o przyznanie pomocy w formie świadczeń zdrowotnych Dyrektor MOPR pismem z dnia 18 czerwca 2018r. przesłał A. B. stosowne wyjaśnienia. Natomiast samorządowy organ ds. pomocy społecznej wymienioną na wstępie decyzją odmówił przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Od decyzji tej odwołanie złożył A. B. Dokonując na podstawie art 138 kpa prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2017.1769 t.j.). Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 4 przywołanego aktu osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy. Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wynika z ustaleń organu I instancji zawartych w treści pisma przewodniego z dn. 10 sierpnia 2018r., A. B. gospodaruje samodzielnie, podaje, że jest rozwiedziony. Utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości 1.534,18 zł miesięcznie, począwszy od miesiąca marca 2018r. Zajmuje 1 pokój w dwupokojowym domu z kuchnią i łazienką, znajdującym się w [...]. Niemniej jednak powyższe okoliczności organ I instancji ustalił w oparciu o dokumenty uzyskane z urzędu, a także ustne oświadczenia strony, natomiast faktycznej sytuacji wnioskodawcy nie udało się ustalić, ponieważ A. B. utrudniał i uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pomimo informowania o terminie wywiadu i pouczenia o konsekwencjach braku możliwości jego przeprowadzenia. I tak, w dniu 23 kwietnia 2018r. pracownicy socjalni MOPR w udali się do miejsca zamieszkania A. B. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, niemniej jednak w/w nie wpuścił pracowników do domu, wskazując, iż do mieszkania wchodzi po drabinie przez okno. Wobec tego pracownicy odstąpili od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tego samego dnia wnioskodawca został przesłuchany do protokołu w siedzibie organu w celu doprecyzowania żądań zawartych we wniosku. Oświadczył, że pomoc opiekuna przy wejściu do domu ma polegać na asekuracji i podsadzaniu do okna w zależności od potrzeb, przy wchodzeniu i wychodzeniu z budynku. Ponadto wyjaśnił, że oczekuje zabiegu na kręgosłup w ramach świadczeń zdrowotnych zgodnie z wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2018r., jak również wskazał, iż oczekuje pomocy przy wykupieniu recept na leki. Dodał, iż cały swój dochód (rentę) przeznaczył na obsługę prawną związaną ze sprawą sądową o udostępnienie budynku. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji w dniu 25 kwietnia 2018r. wystosował do A. B. pismo, w którym poinformował go o kolejnym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tj. w dniu 4 maja 2018r. Organ ponadto pouczył stronę o treści art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, wskazując iż ponowna bezskuteczna próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zostanie potraktowana jako niewyrażenie zgody na jego przeprowadzenie i skutkować będzie odmową przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych w formie pomocy opiekuna przy wejściu do domu oraz specjalnego zasiłku celowego na realizację recept na leki. Dodatkowo organ I instancji poinformował, że jeżeli przeprowadzenie wywiadu w wyznaczonym terminie nie będzie możliwe, wówczas strona winna w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma poinformować organ i wyznaczyć nowy termin. Jednocześnie organ zwrócił się do zarządcy budynku zamieszkałego przez B., tj. [...] z zapytaniem, czy znany jest stan techniczny budynku przy ul.[...] i problemy z wejściem do domu. W dniu 4 maja 2018r. A. B. był obecny w domu, niemniej jednak poinformował, że nadal do lokalu wchodzi się po drabinie przez okno. Z notatki służbowej sporządzonej na tą okoliczność wynika, iż główne wejście do mieszkania przez ganek było zabite deskami na krzyż. Z uwagi na powyższe pracownicy odstąpili od dokonania czynności w postaci wywiadu. Przesłuchali ponownie stronę do protokołu, gdzie A. B. zeznał, iż wejście do lokalu zabezpieczył główny najemca D B.. W dniu 15 maja 2018r. wpłynęła do MOPR odpowiedź zarządcy budynku, z której wynikało, że nieznane są temu podmiotowi problemy ze stanem technicznym wejścia do lokalu przy ul.[...]. Prezes Zarządu firmy wyjaśnił, iż z posiadanych informacji wynika, że lokatorzy D. B. i i A. B. wykonywali prace remontowe ganku i wejścia do lokalu. Prace te w roku 2016 uznano za samowolę budowlaną i zalecono wykonanie prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponadto poinformował, że na przełomie lat 2017/2018 pracownicy podejmowali próby dokonania przeglądu instalacji gazowej i elektrycznej znajdujących się w lokalu i wówczas nie było żadnego problemu z wejściem do lokalu. Jeżeli więc występują jakiekolwiek problemy z wejściem do lokalu, to wyłączną odpowiedzialność za to ponoszą lokatorzy. Jak dalej podniósł organ, materiał dowodowy wskazuje również, iż w trakcie trwającego postępowania A. B. wystąpił do MOPR o intensywne działania w postaci pracy socjalnej, tj. wystosowanie prośby do zarządcy budynku o wykonanie remontu budynku zgodnie z decyzją nadzoru budowlanego. Podczas wnioskowania o powyższe organ I instancji ponownie ustalił ze stroną termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 17 maja 2018r. Tego dnia na miejscu zastano A. B., który poinformował, że wejście do mieszkania jest niebezpieczne, a on wchodzi po drabinie przez okno. Pracownicy nie mieli możliwości wejścia do budynku i dokonania czynności służbowych, gdyż do futryn przy drzwiach przybite były deski na krzyż. Z treści sporządzonego przez pracowników socjalnych protokołu przesłuchania strony wynika, że A. B. nie oczekuje pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego, a intensywniejszych działań w postaci pomocy socjalnej, tj. wystosowania prośby do zarządcy budynku o wykonanie remontu budynku. Mając to na uwadze organ I instancji ponownie pismem z dnia 25 maja 2018r. zwrócił się do zarządcy budynku o udzielenie informacji, czy w ramach swoich kompetencji może udzielić w/w pomocy w tym zakresie. W odpowiedzi pismem z dnia 13 czerwca 2018r. [...] poinformował, że komisja zakładowa spółki, która dokonywała wizji lokalnej ganku i wejścia do lokalu przy ul.[...] nie stwierdziła, by jego dewastacja nastąpiła w sposób naturalny - nastąpiło to w wyniku przebudowy ganku wykonanej przez najemcę bez zgody właściciela budynku i w związku z zaniedbaniami najemcy wobec obowiązku utrzymania lokalu we właściwym stanie technicznym. Wobec powyższego najemca powinien przywrócić lokal do stanu używalności we własnym zakresie i na swój koszt. Organ odwoławczy podał również, że pracownicy socjalni w dniu 6 lipca 2018r. bez zapowiedzi udali się do A. B. w celu sporządzenia protokołu i sprecyzowania oczekiwań wnioskodawcy zawartych we wniosku z dnia 2 lipca 2018r., dotyczących wydania kopii dokumentów. Jak wynika ze sporządzonej na tą okoliczność notatki służbowej pracownicy MOPR zostali wprowadzeni do domu przez A. B. przez ganek drzwiami wejściowymi. W trakcie tego wejścia w/w nie informował pracowników socjalnych o żadnych trudnościach przy wejściu do domu. Pracownicy socjalni nie stwierdzili również aby wejście do lokalu zagrażało bezpieczeństwu. Brak było także przybitych desek do futryn, co miało miejsce przy poprzednich próbach wejścia pracowników do domu. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że A. B., domagając się od organu I instancji rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy w postaci usług opiekuńczych polegających na pomocy przy wejściu i wyjściu z lokalu mieszkalnego, uniemożliwiał pracownikom socjalnym wejście do lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje, a tym samym utrudniał przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Postawa odwołującego w ocenie Kolegium świadczy o tym, że nie jest on zainteresowany uzyskaniem wsparcia ze strony organu pomocy społecznej, bowiem uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skutkuje wydaniem decyzji negatywnej dla strony, na co organ I instancji zwracał wnioskodawcy uwagę wielokrotnie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Odnosząc się natomiast do podnoszonych zarzutów odwołania dotyczących lekceważenia przez organ I instancji stanowiska i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Kolegium w oparciu o zajęte przez organ I instancji stanowisko w piśmie przewodnim z dnia 10 sierpnia 2018r. wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się opinia PINB z dnia 20 listopada 2017r. informująca, że przeprowadzona w dniu 11 sierpnia 2017r. kontrola stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul.[...] nie wykazała, aby wejście do budynku (ganek) było w nieodpowiednim stanie technicznym i zagrażało bezpieczeństwu życia i mienia. Ponadto z załączonego do akt sprawy wcześniejszego pisma PINB z dnia 6 grudnia 2016r. wynika, że remont ganku, po uzupełnieniu brakujących desek podłogi oraz wykonaniu jednego stopnia przy wejściu, może być bezpiecznie użytkowany. Mając zatem na uwadze powyższe wyjaśnienia, jak również przedstawione w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stanowisko zarządcy budynku, iż nie występują jakiekolwiek problemy ze stanem technicznym wejścia do lokalu przy ul.[...], w którym zamieszkuje odwołujący, zdaniem organu uznać należało, że podnoszone zarzuty w tym przedmiocie są nieuzasadnione. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. B. podniósł, że jest ona podszyta "rasizmem i ksenofobią", świadczy bowiem o dyskryminowaniu przedstawicieli i sympatyków mniejszości rosyjskiej, podobnie jak ludzi starszych, chorych, niepełnosprawnych, przedstawicieli mniejszości narodowych, którzy "źle komponują się Kielczanom z pięknym deptakiem ". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej nastąpiło na skutek wniosku skarżącego, w którym wystąpił o "pomoc opiekuna przy wejściu do domu". Precyzując treść żądania w czasie przesłuchania w dniu 23 kwietnia 2018r. skarżący stwierdził, że pomoc ta ma polegać na "asekuracji i podsadzaniu do okna w zależności od potrzeb przy wchodzeniu i wychodzeniu z budynku". Zasady i tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane są w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012r., sygn. I OSK 1920/11). W ocenie Sądu już sama forma pomocy społecznej żądana przez skarżącego nakazuje uznać za uprawnione rozstrzygnięcie organu o odmowie jej przyznania z uwagi na fakt, iż nie mieści się ona w ramach tak określonych (jw.) celów, jakim pomoc społeczna ma służyć. Kwestia zapewnienia możliwości wejścia do domu winna być rozwiązana przy użyciu dostępnych środków prawnych czy faktycznych (w czym zresztą organ pomógł skarżącemu zwracając się ze stosownym pismem do zarządcy budynku), nie można zaś wymagać od organów opieki społecznej zapewnienia pomocy pracownika (asekuracji i podsadzania – jak chce tego skarżący) przy wchodzeniu przez okno, który to sposób wejścia do budynku stoi zresztą w sprzeczności z zapisami § 61-65 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.). Ponadto, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów, o których będzie jeszcze mowa, wejście w tym przypadku przez drzwi wejściowe jest możliwe. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 i 3 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Do takich form pomocy nie można zaliczyć żądania zgłaszanego przez skarżącego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak to wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w kpa, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady zawarte w u.p.s. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2017r., sygn. II SA/Po 675/17). Niezależnie od powyższego, odnosząc się do stanowiska organu wynikającego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy podnieść, że zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 4a). Z treści przywołanych przepisów wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy beneficjenta pomocy społecznej z organem, a uchylanie się od tej współpracy, z mocy przepisów u.p.s., jest traktowane jako naruszenie przez beneficjenta obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/16). W rozpoznawanej sprawie pracownicy socjalni kilkakrotnie, tj. w dniach 23 kwietnia oraz 4 i 17 maja 2018 r., próbowali bezskutecznie przeprowadzić wywiad środowiskowy, jednak skarżący nie wpuścił ich do mieszkania, twierdząc, że wejście do niego jest niezabezpieczone i informując o możliwości wejścia po drabinie przez okno. Drzwi wejściowe do mieszkania zabite były deskami. Jednakże w dniu 6 lipca 2018r., kiedy pracownicy socjalni udali się do mieszkania skarżącego bez zapowiedzi, w ramach postępowania z wniosku z dnia 2 lipca 2018 r., zostali wprowadzeni do mieszkania przez skarżącego drzwiami wejściowymi. Skarżący nie informował wówczas pracowników socjalnych o jakichkolwiek trudnościach z wejściem do mieszkania. Dodatkowo, z pisma spółki [...] zarządcy budynku, z dnia 15 maja 2018 r. nie wynika by były jakiekolwiek problemy z wejściem do lokalu. W ocenie Sądu, opisane zachowanie skarżącego organ prawidłowo zakwalifikował jako niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co także uzasadnia odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a ups). Organ wykazał, że podejmował kilkakrotnie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a wnioskodawca zamiar ten jeśli nie uniemożliwił, to w stopniu znacznym utrudnił. Trudno bowiem oczekiwać, że pracownicy socjalni będą wchodzić do mieszkania wnioskodawcy po drabinie przez okno, w sytuacji gdy brak jest przeciwskazań do wejścia do lokalu przez drzwi wejściowe, co organ w niniejszej sprawie również wykazał. Okoliczność, że skarżący uchylił się od współpracy z pracownikami socjalnymi przy próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zwalniało organ od obowiązku oceny zasadności wniosku o pomoc we wnioskowanej formie. Ubocznie wskazać należy, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedłożona przez skarżącego na rozprawie płyta DVD zawiera nagranie video, którego odtworzenie nie mieści się w dyspozycji powyższego przepisu. W tym stanie rzeczy, ponieważ w skardze w istocie nie podniesiono żadnych zarzutów co do zaskarżonej decyzji, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.