I SA/Wa 824/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia Województwa [...], postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0008 ha, położonej w miejscowości F., gmina Ż., zajętej pod drogę nr [...] relacji L. – L. – Ż. – B. – S. – T. – D. nad W. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] września 2014 r. Województwo [...] wystąpiło do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", decyzji potwierdzającej, że Województwo [...] stało się z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości, zajętej pod część drogi publicznej nr [...] relacji L. – L. – Ż. – B. – S. – T. – D. nad W., położnej na terenie powiatu żuromińskiego, w obrębie F., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0008 ha. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2017 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie, do czasu ustalenia przysługujących [...] grudnia 1998 r. oraz obecnie praw podmiotowych do ww. gruntu i przedłożenia dokumentacji geodezyjnej, określającej granice zajęcia [...] grudnia 1998 r. pod ww. drogę działki nr [...], położonej we F. gm. Ż. (pkt 1) oraz wezwał Województwo [...] do przeprowadzenia postępowania spadkowego po K. A., ujawnionym w Kw nr [...], w terminie do [...] września 2018 r. (pkt 2). Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. wniosło Województwo [...] podnosząc, że powyższe kwestie nie stanowią zagadnienia wstępnego. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie wydanego postanowienia, w części zobowiązującej do wystąpienia o ustalenie praw do gruntu. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Ministra przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu opartym na art. 73 ust. 1 ustawy mają te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w nim stosunek administracyjnoprawny, a więc były właściciel nieruchomości (jego następcy prawni), jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego – beneficjenci prawa, ale również osoby, które wykażą swój tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem. Minister zauważył, że organ wojewódzki, prowadzący postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić właścicieli nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r., jak również na dzień wydawania decyzji. Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi ustalenie następstwa prawnego po zmarłym właścicielu przedmiotowego gruntu. Z analizy akt sprawy wynika, że prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pierwotnie oznaczona jako działka nr [...], przysługiwało [...] grudnia 1998 r. K. A., na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] lipca 1984 r. K. A. zmarł [...] stycznia 2013 r. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych ww. osoby. Zgodnie bowiem z art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postepowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, że następstwo prawne, w wyniku spadkobrania, wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia wskazującym domniemanego spadkobiercę (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego). Do organu nie wpłynęły zaś dokumenty potwierdzające następstwo prawne po K. A. Brak zaś postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Tym samym wystąpiło zagadnienie wstępne, skutkujące koniecznością zawieszenia prowadzonego postępowania. Dodatkowo Minister wskazał, że zgodnie z art. 100 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Wojewoda [...], stosownie do art. 100 § 1 kpa, wezwał stronę, tj. Zarząd Województwa [...] do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku bądź ewentualnie o nadesłanie aktu poświadczenia dziedziczenia po K. A. Z art. 510 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wynika, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego. W związku z powyższym wnioskodawca niniejszego postępowania ma interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron tego postępowania oraz w jego zakończeniu. Wezwanie przez organ do wszczęcia przed sądem postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym współwłaścicielu bezpośrednio dotyczy praw uprawnionego podmiotu, skoro ustalenie kręgu spadkobierców ww. zmarłego stanowi warunek rozpatrzenia sprawy potwierdzenia przejścia stanu prawnego działki nr 296/8 na własność Województwa [...]. Minister uważa, że Zarząd Województwa [...], na rzecz którego nastąpić ma nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania administracyjnego. Na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wskazał, że zaskarża postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., w części zobowiązującej Zarząd Województwa [...] do wystąpienia o ustalenie w postępowaniu spadkowym praw do gruntu po ujawnionym w księdze wieczystej Kw nr [...], nieżyjącym K. A. w terminie do [...] września 2018 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10, art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku wystąpienia o ustalenie w postępowaniu spadkowym praw do gruntu po ujawnionym w Kw nr [...], nieżyjącym K. A., w terminie do [...] września 2018 r. podczas, gdy obowiązek ten spoczywa w pierwszej kolejności na organie prowadzącym postępowanie czyli Wojewodzie [...]. Wobec tego Województwo [...] wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części, 2) zobowiązanie Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania w terminie miesiąca postanowienia uchylającego postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. w zakresie zobowiązującym Zarząd Województwa [...] do wystąpienia o ustalenie w postępowaniu spadkowym praw do gruntu po ujawnionym w księdze wieczystej nieżyjącym K. A., w terminie do [...] września 2018 r., 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części, 4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie kwestią sporną między Województwem [...] (stroną wnioskującą o wszczęcie postępowania), a Wojewodą [...] i Ministrem Inwestycji i Rozwoju (organami) jest to, czy Wojewoda [...] mógł samodzielnie podjąć działania mające na celu uzyskanie dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po K. A. K. A. był bowiem właścicielem działki nr [...], według stanu na [...] grudnia 1998 r. (Kw nr [...]), z której wydzielono działkę nr [...], objętą wnioskiem Województwa [...] z [...] września 2014 r. o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że zawarte w treści postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. wezwanie, o którym mowa w art. 100 § 1 kpa, mogło być zawarte w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Zawarcie przez organ tego dodatkowego elementu w treści postanowienia nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 311/07, wyrok NSA z 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1290/11). Jeżeli natomiast chodzi o powody podjęcia tej czynności (wezwania) trzeba wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny (sąd spadku) na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i art. 510 § 1 kpc). Organ administracji publicznej, nie spełniając tych wymogów (nie mając w sprawie własnego, osobistego interesu prawnego), nie miał uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem. Sam art. 100 § 1 kpa takich uprawnień organowi nie daje (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16, wyrok NSA z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 2282/17). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że organ miał możliwość wystąpienia do sądu spadku z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po K. A., tj. osobie zmarłej w 2013 r., a więc przed wszczęciem postępowania o nabycie mienia z art. 73 ust. 1 ustawy. Wojewoda [...] nie mógł być także potraktowany jako osoba zainteresowana, w rozumieniu art. 95aa ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2291), tj. osoba biorąca udział w czynnościach notarialnych, kończących się sporządzeniem aktu poświadczenia dziedziczenia. Wojewoda [...], działający jako organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, nie może być bowiem domniemanym spadkobiercą. Organ administracji publicznej (rządowej) jest reprezentantem Państwa w sferze imperium. Nie jest to osoba prawna zdolna do nabycia praw i obowiązków. Pozostając przy tej problematyce Sąd zwraca uwagę, że udokumentowanie praw spadkowych po K. A. poprzez sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia może być w niniejszej sprawie problematyczne, jeżeli okaże się, że nie można ustalić potencjalnych spadkobierców K. A. Z art. 95aa §1 i art. 95b ustawy – Prawo o notariacie wynika bowiem, że akt poświadczenia dziedziczenia sporządzany jest po uprzednim sporządzeniu protokołu dziedziczenia, który notariusz spisuje z udziałem wszystkich zainteresowanych, jako domniemanych spadkobierców. W przypadku, gdy w toku sporządzania protokołu dziedziczenia ujawnią się m. in. okoliczności wskazujące, że przy jego sporządzeniu nie były obecne wszystkie osoby, które mogą wchodzić w rachubę jako spadkobiercy ustawowi lub testamentowi notariusz zobligowany jest do odmowy sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 95e § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie). Wobec tego Sąd uznał, że skoro organ wojewódzki zawiesił z urzędu postępowanie o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (czego skarżący nie kwestionuje), to zobligowany był - według art. 100 § 1 kpa - do wezwania strony (wnioskodawcy) do wystąpienia o uregulowanie praw spadkowych po K. A. Województwo [...] nie wykazało bowiem, że już zwróciło się w tej sprawie do właściwego sądu. Zdaniem Sądu Województwo [...], jako osoba prawna, ma interes prawny do podjęcia działań mających na celu uzyskanie, na potrzeby postępowania o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, dowodu potwierdzającego nabycie spadku po K. A., w szczególności prawomocnego postanowienia sądu spadku. Z kolei obowiązkiem organu wojewódzkiego jest zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym spadkobiercom K. A., co wynika chociażby z art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.