IV SA/Po 671/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) Asesor sąd. WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R.W., B.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących R.W. i B.W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr sygn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. (zwany dalej "PINB") na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017r. poz. 1332 z późn. zm.; zwanej dalej "p.b.") zobowiązał R. W. oraz B. W. do wykonania i przedłożenia do [...] kwietnia 2018 r. ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego położonego w L. przy ul. [...] na działce o nr geod. [...]. Wskazał, że ekspertyza techniczna powinna zawierać ocenę stanu technicznego konstrukcji budynku, a także wskazanie czy budynek w obecnym stanie technicznym grozi katastrofą budowlaną i ewentualnie czy konieczne jest wykonanie doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ekspertyzę techniczną powinna wykonać osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz posiadająca aktualne zaświadczenie potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że [...] sierpnia 2017 r. wpłynęło do organu pismo A. M., właściciela działki nr [...] położonej w L. przy ul. [...] - z zawiadomieniem "o grożącej zawaleniem ścianie w elewacji zachodniej obiektu przy ul. [...] w L., co może powodować w konsekwencji katastrofę budowlaną i zawalenie się całego budynku". W dniu [...] sierpnia 2017 r. przeprowadzono kontrolę obiektu przy ul. [...], ale wobec nieobecności właścicieli tego obiektu nie było możliwości wejścia zarówno do budynku jaki i na teren nieruchomości, dlatego kontrolę przeprowadzono tylko z zewnątrz budynku od strony ulicy [...]. W wyniku oględzin przedmiotowego budynku stwierdzono spękania w ścianie frontowej budynku, ubytki w pokryciu dachu oraz brak rynien i rur spustowych. PINB ustalił, że budynek mieszkalny przy ul. [...] jest zabytkiem architektury i budownictwa wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1989 r. pod numerem rejestru [...] PINB wyjaśnił również, że postępowanie prowadzone jest pod kątem ewentualnego zastosowania art. 68 p.b. PINB wskazał, że w dniu [...] stycznia 2018 r. dokonał ponownej kontroli budynku położonego w L. przy ul. [...] i stwierdził, że na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w L. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny, z dachem stromym (czterospadowym) pokrytym dachówką. Wymiary zewnętrzne budynku to około [...]m. Budynek krótszym bokiem - od strony frontowej - usytuowany jest w granicy z ulicą Ś., natomiast dłuższym bokiem usytuowany jest w granicy z nieruchomością sąsiednią należącą do A. M. (działka nr [...]). W ścianie dłuższej budynku od strony działki nr [...] stwierdzono dwa pionowe pęknięcia ściany na całej jej wysokości - szerokość szczeliny to 5-10 mm, ponadto mniej więcej w połowie między tymi pęknięciami stwierdzono widoczne wybrzuszenie się ściany granicznej w stronę zewnętrzną. W ścianie frontowej stwierdzono: -pionowe pęknięcia pomiędzy parapetem okna na 1 piętrze, a łukowym nadprożem nad wejściem głównym do budynku (rysa szerokości około 5 mm), - pionowe pęknięcia pomiędzy parapetem okna na 1 piętrze, a nadprożem nad oknem na parterze (rysa szerokości około 5 mm), - pionowe pęknięcia pomiędzy okapem, a nadprożem nad oknami na 1 piętrze, - podłużne i poprzeczne spękania nadproża łukowego nad wejściem głównym do budynku (rysy szerokości około 5 mm), Ponadto w połaciach dachowych widocznych od strony ulicy [...] oraz od strony działki nr [...] stwierdzono widoczne gołym okiem nieszczelności i braki w pokryciu m.in. brak gąsiorów w kalenicy oraz na krawędzi ukośnej łączącej sąsiednie połacie. Stwierdzono także brak rynien i rur spustowych. Na połaci podłużnej - od strony działki sąsiedniej nr [...] - widoczne gołym okiem "falowanie" połaci dachowej mogące świadczyć o ponadnormatywnych ugięciach konstrukcji dachu powstałych najprawdopodobniej w wyniku nieodpowiedniego stanu technicznego tej konstrukcji. W ocenie PINB stwierdzone widoczne uszkodzenia elementów konstrukcyjnych budynku, braki w pokryciu dachu oraz brak realizacji nakazów nałożonych na właścicieli budynku decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. wydaną przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegaturę w L., budzą uzasadnione podejrzenia i wątpliwości co do stanu technicznego tego budynku, a w następstwie możliwości powstania stanu zagrożenia dla ludzi i mienia. W związku z widocznymi uszkodzeniami konstrukcji budynku oraz koniecznością przeprowadzenia wnikliwej fachowej analizy stanu technicznego przedmiotowego obiektu - w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. nałożono wskazany w postanowieniu obowiązek. W zażaleniu R. W. i B. W. (zwani dalej również "Skarżącymi") zarzucili postanowieniu PINB: - naruszenie art. 81c ust. 2 p.b. polegające na braku wykazania przez organ, iż zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające wydanie ww. postanowienia; - naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art.124 § 1k.p.a., polegające na udzieleniu stronie niezgodnego z prawem pouczenia; - brak przeprowadzenia wizji lokalnej, pozwalającej na ustalenie, czy zachodzą przesłanki ustawowe do wydania zaskarżonego postanowienia. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżących PINB nie wykazał istnienia ustawowych przesłanek, warunkujących wydanie przedmiotowego postanowienia. Wskazane w uzasadnieniu postanowienia rzekome "wady" budynku mieszkalnego nie zostały w żaden sposób wykazane, choćby dokumentacją fotograficzną, czy ewentualnie innym dokumentem, wskazującym na ich istnienie. W uzasadnieniu postanowienia brak jest choćby słowa w tym zakresie. Nie przeprowadzono również wizji lokalnej z udziałem Skarżących. Nie zostali oni osobiście powiadomieni o przeprowadzonej wizji lokalnej. Dodatkowo podnieśli, że PINB nie pouczył ich o tym, czy i w jakim trybie przysługuje środek odwoławczy na ww. postanowienie. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a. uchylił postanowienie PINB w części, w jakiej określono termin dostarczenia ekspertyzy technicznej i w tym zakresie określił termin dostarczenia ekspertyzy technicznej "do dnia 31 lipca 2018 r.," a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu WINB przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że na skutek działań PINB, w gabinecie Prezydenta M. L. doszło do spotkania R. W. i A. M.. R. W. wyjaśniła, że w 2010 r. uzyskała pozwolenie na remont budynku, lecz z uwagi na koszt remontu dachu odstąpiła od jego realizacji, zaś w 2015 r. Prezydent M. L. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na remont tego budynku. WINB wyjaśnił, że postanowienie zostało wydane na podstawie o art. 81 c ust. 2 p.b. w celu zgromadzenia w aktach sprawy dowodów dokładnie wyjaśniających stan faktyczny sprawy i w oparciu o nie - rozstrzygnięcie sprawy stanu technicznego wspomnianego obiektu budowlanego. W ocenie WINB stan techniczny budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L. budzi uzasadnione wątpliwości. Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu w aktach sprawy zostały już zgromadzone dowody i materiały jednoznacznie wskazujące, iż owe wątpliwości są uzasadnione. Wynikają one z ustaleń poczynionych przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2018 r. Zastrzeżenia organu znajdują dodatkowo potwierdzenie w treści (tj. zarówno w samym rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu) ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2014 r., a także w treści uzasadnień decyzji wydanych przez organy ochrony zabytków na podstawie art. 155 k.p.a. (tzn. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2017 r., sygn. [...] oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. [...]]). Już tylko ten materiał dowody wystarczy na sformułowanie kategorycznego stwierdzenia, że w tym przypadku istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku objętego zakresem niniejszego postępowania administracyjnego. Skoro istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku, to obowiązkiem PINB było zastosowanie art. 81c ust. 2 p.b. Trafnie PINB mając do wyboru nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy, zdecydował o konieczności przedłożenie ekspertyzy bowiem pozwoli ona przedstawić pełen obraz istniejącego stanu faktycznego, a ponadto pozwoli wskazać rozwiązania ujawnionych problemów. Trafnie w zażaleniu zwrócono uwagę na wadliwe pouczenie, co do przysługującego zażalenia, jednak niepełne pouczenie nie zaszkodziło żadnej ze stron. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W. i B. W. zarzucili postanowieniu WINB: - naruszenie art.81c ust .2 p.b. polegające na braku wykazania przez WINB jak i organ I instancji, iż zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające wydanie ww. postanowienia; - naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 124§ 1 k.p.a. polegające na udzieleniu stronie niezgodnego z prawem pouczenia; - brak przeprowadzenia wizji lokalnej, pozwalającej na ustalenie, czy zachodzą przesłanki ustawowe do wydania zaskarżonego postanowienia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia PINB. Zdaniem Skarżących organy nadzoru budowlanego nie wykazały istnienia ustawowych przesłanek, warunkujących wydanie zaskarżonego postanowienia. Wskazane w uzasadnieniu postanowienia rzekome "wady" ww. budynku mieszkalnego nie zostały w żaden sposób wykazane, choćby dokumentacją fotograficzną, czy ewentualnie innym dokumentem, wskazującym na ich istnienie. Nie zostali również powiadomieni o wizji lokalnej budynku. Ponadto PINB nie pouczył strony w sposób należyty o tym, czy i w jakim trybie przysługuje środek odwoławczy na jego postanowienie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 p.b., zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Nadzór budowlany jest bowiem fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Organy te zatrudniają bowiem pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 p.b. winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12, z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2212/16, z dnia 16 maja 2018 r, sygn. akt II OSK 1558/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Mirosław Wincenciak. Art. 81c. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer Polska, 2018., Zdzisław Kostka. Art. 81c. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016). W konsekwencji przyjąć trzeba, że wydają postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. organ nadzoru budowlanego wykazać musi nie tylko iż w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, ale również, że w określonym stanie faktycznym wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że elementy konstrukcyjne budynku mieszkalnego położonego w L. przy ul. [...] na działce o nr geod. [...] posiadają pęknięcia i rysy, a powstałe szczeliny mają szerokość od 5 mm do 10 mm, ściana boczna jest wyraźnie wybrzuszona, konstrukcja dachu budzi wątpliwości z uwagi na odnotowanie falowanie powierzchni połaci dachowej, które może świadczyć o ponadnormatywnym ugięć konstrukcji połaci dachowej powstałej w wyniku dużego zużycia drewnianej konstrukcji dachu, pokrycie dachu jest nieszczelne i wykazuje braki, brak jest rynien i rur spustowych. Okoliczności te w ocenie organów nadzoru budowlanego uzasadniały wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego powyższego budynku. W ocenie Sądu podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organy obydwu instancji nie wykazały wystarczających podstaw do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b. O ile bowiem zły stan techniczny przedmiotowego budynku znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy protokołach z kontroli, to jednak organy nadzoru budowlanego nie wykazały zasadności zastosowania omawianego środka dowodowego oraz tego, że w ramach własnych działań nie są w stanie w żaden sposób dokonać ustaleń faktycznych co do stanu technicznego budynku oraz co do ewentualnej konieczności wykonania niezbędnych prac. W szczególności nie sposób uznać aby ocena kwestii związanych z nieszczelnością pokrycia dachowego lub też braku rynien i rur spustowych wykraczała poza wiedzę organów nadzoru budowlanego i uzasadniała zobowiązywanie właścicieli budynku do przedłożenia stosownej ekspertyzy. Organy nie wykazały tych okoliczności również w stosunku do pozostałych uchybień w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Zaznaczyć należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji stwierdzenia wielu uchybień dotyczących stanu technicznego budynku organy przedwcześnie uznały, iż każde z nich wiąże się z koniecznością sporządzenia ekspertyzy technicznej. W ocenie Sadu, przynajmniej w części stwierdzonych uchybień stanu technicznego budynku, ani ich rodzaj, ani też stopień skomplikowania nie zwalniały organu z obowiązku dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie. Podkreślić należy, że ustawodawca wyposażając właściwe organy w uprawnienie do nałożenia na podmioty wskazane w art. 81c. ust. 1 p.b. obowiązku przedłożenia określonej ekspertyzy nie zamierzał przerzucić na stronę ciężaru dowodu w sprawie, ani zwolnić organu od dążenia we własnym zakresie do wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. W tym kontekście nie bez znaczenia może pozostawać okoliczność nakazania Skarżącym decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wykonania określonych prac przy przedmiotowym budynku, których zakres przynajmniej w części pokrywa się z uchybieniami w zakresie stanu technicznego budynku stwierdzonymi przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Z tych też powodów Sąd jako uzasadniony ocenił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 p.b. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 k.p.a. Wprawdzie trafnie Skarżący podnieśli, że pouczenie zawarte w postanowieniu PINB nie zawierało informacji o terminie i trybie złożenia zażalenia, jednak w sytuacji złożenia zażalenia w terminie, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący braku udziału Skarżących w przeprowadzonych przez PINB kontrolach. Całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Skarżących, iż nie został im zapewniony udział w czynnościach kontrolnych skoro zostali powiadomieni przez organ I instancji zarówno o kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017 r. ( zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. ), jak również o kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2018 r. (zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r.). Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie zobowiązany uwzględnić uwagi poczynione w niniejszym wyroku. W szczególności obowiązkiem organu będzie wykazanie, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., a wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie pozwala usunąć powstałych wątpliwości we własnym zakresie. W przypadku stwierdzenia wielu uchybień w zakresie stanu technicznego budynku organ powinien wykazać, których z nich nie jest w stanie usunąć samodzielnie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy. Na zasądzone koszty składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia adwokata reprezentującego Skarżących (480 zł), ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).