I OSK 886/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 980/18 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., II SA/Sz 980/18, oddalił skargę S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B prawa jazdy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie pismem z 6 maja 2014 r., na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.; dalej jako: "u.k.p."), skierował do Starostwa Powiatowego w G. wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z otrzymaniem łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Starosta G. decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B, którego termin został wyznaczony do dnia 3 listopada 2014 r. Skarżący w wyznaczonym terminie nie stawił się do dowolnego Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego na kontrolny egzamin sprawdzający. W związku z powyższym, w dniu 13 stycznia 2015 r., Starosta wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami wg kat. B. W dniu [...] stycznia 2016 r. Starosta wydał postanowienie o zawieszeniu ww. postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. WSA w Szczecinie wyrokiem z 17 marca 2016 r., II SA/Sz 1152/15, oddalił skargę skarżącego w przedmiocie wpisania do ewidencji kierowców punktów karnych oraz odmowy ich wykreślenia, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 listopada 2016 r., I OSK 1654/16, oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie. Pismem z 15 lutego 2017 r. Starosta postanowił podjąć z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Starosta cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wg kategorii B prawa jazdy. Skarżący pismem z 30 marca 2018 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przepisy u.k.p. nie przewidują terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani też nie przyznają organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Dlatego stosowane w tej mierze winny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności ostatecznych decyzji. Oznacza to, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Kolegium ustaliło, że w decyzji Starosty z [...] września 2014 r. nie rozstrzygano o terminie w jakim należy poddać się egzaminowi kontrolnemu sprawdzającemu kwalifikacje kierowcy, lecz zawarto w niej jedynie informację i pouczenie, w jakim terminie należy się poddać sprawdzeniu kwalifikacji, by uniknąć skutku cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji została doręczona stronie w trybie zastępczym uregulowanym w art. 44 K.p.a. Decyzja ta jest decyzją ostateczną. Po uzyskaniu tego przymiotu nie wstrzymano też jej wykonania w przewidzianym przepisami trybie, nie została również wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że skarżący miał obowiązek poddać się wynikającemu z tej decyzji kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Skarżący pomimo skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy nie zgłosił się na ten egzamin. Nie uczynił tego również po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r., I OSK 1654/16. W ocenie Kolegium upływ okresu od wydania decyzji kierującej na egzamin, a nawet od momentu podjęcia zawieszonego postępowania do dnia wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania, przesądza, że strona miała dostatecznie dużą ilość czasu, by temu egzaminowi się poddać. Zdaniem Kolegium również wniesienie do NSA skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie z 17 marca 2016 r. w przedmiocie wpisania do ewidencji kierowców punktów karnych oraz odmowy wykreślenia nie zwalniało skarżącego z obowiązku zgłoszenia się na egzamin państwowy. Organ podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji nie bada się już zasadności podstaw faktycznych, które stanowiły przyczynę skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i nie prowadzi się w tym zakresie postępowania dowodowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję złożył skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zawarte w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie dostrzega, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. Niewykonanie przez kierowcę nałożonego na niego obowiązku obliguje organ do uruchomienia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Ustawodawca jednoznacznie bowiem rozdzielił postępowanie w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji od postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień, a skoro tak, to ani organy administracji publicznej, ani także sąd administracyjny nie są uprawnione do uchylenia tego rozgraniczenia. W konsekwencji, w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy decyzja taka jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. W niniejszej sprawie obowiązek poddania się egzaminowi przez skarżącego stwierdzony został decyzją Starosty z [...] września 2014 r., która stała się ostateczna i istnieje w obrocie prawnym, skarżący natomiast z obowiązku tego się nie wywiązał. Sąd I instancji podkreślił również, że sprawa cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest odrębną od spraw dotyczących prawidłowości wpisu ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Z tego względu kwestia prawidłowości dokonanych wpisów nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia uprawnień, ani w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu od skargi do WSA, opłaty kancelaryjnej za uzasadnienie wyroku, wpisu od skargi kasacyjnej, a także kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stosunku do skarżącego istnieje podstawa do zastosowania sankcji wskazanej w tej regulacji. 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 98 § 3 ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia przez uznanie mocy prawnej czynności nałożenia mandatu karnego i uznania jego prawomocności, podczas braku odbioru tego mandatu przez skarżącego, mimo złożenia własnoręcznego podpisu; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 , 77 § 1 i 3 k.p.a., przejawiające się w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej – Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skutkującej oddaleniem skargi skarżącego, a tym samym uznaniem zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu pomimo, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania skutkującym brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych, co przełożyło się na zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązkiem funkcjonariusza Policji jest prawidłowe zakwalifikowanie czynu oraz skorelowanie z tym prawidłowej ilości punktów karnych. Niesłuszne nałożenie 6 punktów karnych spowodowało przekroczenie przez skarżącego dopuszczalnej normy i stało się przyczyną skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu. To natomiast wiąże się z poważnymi utrudnieniami oraz kosztami, których skarżący musi doświadczyć chcąc odzyskać uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarżący podkreślił także, że osobiście prowadził działalność gospodarczą, w której niezbędne jest kierowanie samochodem. W zaistniałym stanie rzeczy działalność ta musiała zostać zawieszona. Te dolegliwości są zupełnie nieuzasadnione i wynikają jedynie z omyłki funkcjonariuszy Policji. Ponadto, w chwili, gdy wprowadzony w błąd przez funkcjonariuszy Policji skarżący złożył podpis na dokumencie mandatu, który niezwłocznie został mu odebrany celem rzekomego sprostowania, utracił jakąkolwiek możliwość obalenia mandatu w trybie wykroczeniowym, gdyż w świetle organów, stał się on prawomocny. Przepisy żadnej z procedur przewidzianych przed sądami powszechnymi, nie przewidują możliwości wznowienia postępowania bądź usunięcia skutków naruszenia prawa w inny sposób. Zauważyć jednak trzeba, że wbrew treści art. 98 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, skarżący jako ukarany nie odebrał mandatu, zatem jego podpis nie mógł potwierdzać tego odbioru, a tym samym mandat nie powinien zostać uznany za prawomocny. Wpisanie następnie w ewidencji kierowców 6 punktów karnych naruszyło przepisy dotyczące tej kwestii. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ nie przeanalizował dokładnie stanu faktycznego sprawy w kontekście pomyłki funkcjonariuszy Policji oraz bezsporności tej pomyłki potwierdzonej stanowiskiem Komendanta Powiatowego Policji. Organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji, uznały, że w sprawie skarżącego winien znaleźć art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p., albowiem skarżący nie stawił się na egzamin sprawdzający kwalifikacje, a istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Z powyższą oceną skarżący nie zgadza się. Fakt wpisania do ewidencji kierowców punktów karnych nie przesądza o zastrzeżeniach co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy. Jak potwierdził Komendant Powiatowy Policji, wpisanie punktów karnych wynikało tylko i wyłącznie z błędnej kwalifikacji prawnej popełnionego wykroczenia, której dokonał funkcjonariusz Policji wystawiający mandat. Odmowa usunięcia punktów karnych z ewidencji nie wynikała przy tym z braku zasadności twierdzeń skarżącego, lecz tylko i wyłącznie z braku regulacji prawnych umożliwiających wzruszenie prawomocnego mandatu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa ocena stanu sprawy powinna prowadzić do wniosku, że nie istnieją wątpliwości co do kwalifikacji skarżącego w zakresie kierowania pojazdami. Samo wpisanie do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów karnych w liczbie przekraczającej 24, nie stanowi automatycznie, że kwalifikacje do kierowania pojazdami są wątpliwe i wymagają sprawdzenia. Ponadto, wykroczenia stanowiące podstawę przypisania skarżącemu punktów karnych uległy przedawnieniu, a tym samym należy uznać, że punkty karne uległy przedawnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji w prawidłowy sposób wyjaśnił stronie znaczenie poszczególnych postępowań, jakie w odniesieniu do skarżącego były prowadzone i ich skutki. Przepis art. 98 § 3 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie miał w sprawie zastosowania i nie mógł zostać naruszony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, nie badano w nim bowiem podstaw do naliczenia punktów karnych, jak też legalności wystawionego mandatu karnego i przesłanek jego prawomocności. Ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie były uprawnione do kontroli prawidłowości nałożenia mandatu karnego, sprawa ta należała do kompetencji sądu karnego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1654/16, postanowieniem z 9 września 2014 r., sygn. akt II Ko 1694/14 Sąd Rejonowy w Gryficach II Wydział Karny odmówił uchylenia prawomocnego mandatu karnego. W postępowaniu administracyjnym o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kwestia ta nie podlegała i nie mogła podlegać zatem badaniu. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień organ administracji nie może badać, czy kwalifikacja czynu przyjęta w mandacie karnym była prawidłowa, nie może też badać, czy mandat jest prawomocny. Nie podlegały uwzględnieniu także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego regulujących czynienie ustaleń faktycznych i ocenę materiału dowodowego. Należy wyjaśnić, że zakres koniecznych w danej sprawie ustaleń faktycznych jest wyznaczany przesłankami prawa materialnego. Organ jest zobowiązany poczynić ustalenia faktyczne w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia danej sprawy. W postępowaniu w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie jest badana w szczególności kwestia prawidłowości naliczenia kierującemu punktów karnych czy kwestia zasadności skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W tym zakresie przeprowadzone zostały odrębne postępowania. W kontrolowanym postępowaniu nie mogło być ponownie weryfikowane, czy zasadnie przypisane zostały kierującemu punkty karne za wykroczenie i czy powinny one zostać usunięte w ewidencji. Te zarzuty były rozpoznawane w ramach właściwych postępowań i w nich zostały zweryfikowane. Sprawa usunięcia punktów karnych z ewidencji, wpisanych do niej na podstawie prawomocnego mandatu karnego, została zakończona prawomocnym wyrokiem NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1654/16. Natomiast kwestia skierowania na sprawdzenie kwalifikacji została rozstrzygnięta ostateczną decyzją starosty z [...] września 2014 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja ta, jakkolwiek rozstrzygała o zasadności skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie została przez stronę zaskarżona i poddana kontroli sądowej. Na obecnym etapie prawidłowość tej decyzji nie podlegała kontroli Sądu I instancji, a w postępowaniu administracyjnym o cofnięcie uprawnień organy nie miały podstaw do ponownego badania, czy zachodziły przesłanki do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie doszło wobec powyższego do naruszenia art. 7, 9, 77 § 1 i 3 k.p.a., a Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na zarzuty naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stanowisko skarżącego bazuje na twierdzeniu, że ujawniona w mandacie karnym kwalifikacja wykroczenia jest wadliwa, a mandat – mimo podpisania – nie został de facto przyjęty. Organy administracji, jak też sąd administracyjny, nie mają na obecnym etapie sprawy środków prawnych do zbadania tych zarzutów i nie mogą wywodzić skutków prawnych sprzecznych z zapadłymi orzeczeniami o cechach ostateczności bądź prawomocności. Wywód przeprowadzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pomija te ograniczenia. Organ nie mógł analizować stanu faktycznego "w kontekście pomyłki funkcjonariuszy policji", skoro na wniosek organu Policji zostało przeprowadzone postępowanie zakończone ostateczną decyzją o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie, a kwestia braku podstaw do usunięcia punktów karnych z ewidencji została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem NSA. Nie doszło w sprawie również do naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy podkreślić, że kwestia istnienia "zastrzeżeń do kwalifikacji" kierowcy była przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym decyzją starosty z [...] września 2014 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wydanej na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Czy zastrzeżenia te są uzasadnione, podlegało badaniu w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Nie istnieją zatem podstawy, aby na obecnym etapie sprawy ponownie odnosić się do tej przesłanki i ponownie ją weryfikować. Podstawą kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji był przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Tryb ten dotyczy osoby posiadającej prawo jazdy, podlegającej sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji. Wobec skierowania skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji decyzją wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. nie budzi w sprawie wątpliwości, w jakim trybie miał zostać przeprowadzony egzamin, na który skierowano skarżącego. Nie zostało też zakwestionowane, że skarżący, skierowany na egzamin państwowy ze względu na zastrzeżenia co do jego kwalifikacji, egzaminowi temu się nie poddał od września 2014 r. Te ustalenia faktyczne wyczerpują przesłanki do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.