II SA/Kr 1097/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 maja 2018 r, znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. M. w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w R. gm. A.. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 1 lutego 2018 r. wpłynęło pismo M. M. z dnia 29 stycznia 2018 r. zawierające wniosek o "legalizację i wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w R. gm. A.". Wniosek M. M. dotyczy w istocie wydania aktu administracyjnego określonego art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zmianami) w odniesieniu do przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pod sygnaturą [...], a więc w odniesieniu do samowolnej budowy budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości R.. Postępowanie to obecnie jest w toku i nie zostało dotychczas zakończone ostateczną decyzją. M. M. w prowadzonym przez PINB w W. pod sygnaturą [...] postępowaniu administracyjnym, posiada przymiot strony, w związku z czym uprawniona jest również do występowania z żądaniem określonym we wniosku z daty 29 stycznia 2018 r. (uzupełniony za pismem z dnia 14.03.2018 r.). W takiej sytuacji organ nadzoru budowanego nie może podejmować odrębnego postępowania, które w świetle ustaleń faktycznych jest tożsame z innym postępowaniem w zakresie przedmiotu tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej oraz stanu faktycznego. Kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie zostałaby wydana w warunkach tzw. powagi rzeczy osądzonej, co z kolei wiązałoby się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła M. M., domagając się uchylenia postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci toczącego się w tej samej sprawie postępowania administracyjnego przed PINB w W. znak: [...] W związku z postępowaniem odwoławczym znak: [...] od decyzji PINB w W. z dnia 22 marca 2018 r., znak: [...] jaka zapadła w sprawie samowolnie zrealizowanej hali produkcyjno -magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R., organ II instancji z urzędu zapoznał się z w/w aktami sprawy. Powyższe akta potwierdzają, że z uwagi na fakt prowadzenia postępowania przez organ I instancji w tożsamej sprawie, w dniu wpływu wniosku, nie było możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Stanowiłoby to bowiem istotne naruszenie procedury administracyjnej tj. prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego obiektu budowlanego. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 48 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku, 2. Przepisów prawa procesowego, a to: a) art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku w postaci hali produkcyjno-magazynowej, b) art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasad działania przez organy administracji publicznej w sposób utrwalający zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenia obowiązku ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, c) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalającym możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sposób niepełny i uniemożliwiający prawidłową analizę wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem doprowadziły organ II instancji do błędnych ustaleń. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że na organie administracji ciążył obowiązek dokonania analizy czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów o charakterze techniczno-budowlanym. Dopiero pozytywna weryfikacja tych okoliczności może prowadzić do wszczęcia przez organ decyzji rozbiórkowej. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji budynku hali produkcyjno-magazynowej, a zatem w ogóle nie podjął działań zmierzających do weryfikacji, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na legalizację samowoli budowlanej, a tym w konsekwencji nie dokonał ustalenia, czy rzeczywiście żądanie skarżącej pokrywa się z przedmiotem postępowania prowadzonego z urzędu pod znakiem: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu, przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "K.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania. Kontroli w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2018 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB w W. z dnia 20 marca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek M. M. w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w R. gm. A.. Nie przystępując do dokonania merytorycznej oceny powyższego wniosku organy stwierdziły, że w stosunku do tego obiektu w związku z jego realizacją w warunkach samowoli budowlanej, prowadzone jest już przez ten organ postępowanie pod sygnaturą [...] Skarżąca ma w tym postępowaniu przymiot strony. Skoro zaś zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie miałoby dotyczyć tego samego obiektu, to zasadnym stała się odmowa wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Przedstawiony wyżej pogląd organów Sąd w składzie niniejszym podziela. "Inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. to niewątpliwie również stan, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne bądź zostało ono już zakończone rozstrzygnięciem (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. IV SA/Po 332/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. II SA/Ke 557/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. VII SA/Wa 141/14). Pogląd tego rodzaju nie budzi wątpliwości także w nauce przedmiotu (P. Przybysz, Komentarz do art. 61a K.p.a., Lex Polonica Perfecta, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego Z. R. Kmiecik, Lex). Pomiędzy toczącą się już sprawą pod sygn. [...], a sprawą inicjowaną wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa, przedmiotowa oraz niezmieniony stan prawny. Powyższa okoliczność została przez sąd zweryfikowana, albowiem w tut. Sądzie zawisła również sprawa ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2018 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB w W. z dnia 22 marca 2018 r. znak: [...] którą nakazano M. M. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w miejscowości R.. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 1094/18. Sąd z urzędu zapoznał się z przedłożonymi do tej sprawy aktami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze nie można się zgodzić, że organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Organy prowadzące postępowanie w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy do którego odniosły się w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nastąpiła wobec faktu, iż postępowanie w sprawie tożsamej do niej jest już w toku, należy ją ocenić jako zgodną z prawem. Stan faktyczny – w zakresie niezbędnym do zweryfikowania dopuszczalności wszczęcia postępowania – nie budzi wątpliwości; nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 7, art. 8 ani art. 77 k.p.a. Gdy toczy się postępowanie w sprawie administracyjnej, to – nawet jeżeli jeszcze nie zapadła w nim jakakolwiek decyzja – nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi należało uznać za zupełnie nieuzasadnione, co skutkowało koniecznością oddalenia tej skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.