II SA/Łd 1006/18

Dnia 19 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A S.A. z siedzibą w L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. Pismem z [...] A. S.A. z siedzibą w L. wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] w sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] A. S.A., wystąpiła do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. [...], oznaczonej jako działki nr 411 i 412 poprzez zezwolenie na podwieszenie napowietrznych przewodów linii, a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ust. 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) oraz art. 104 i 107 k.p.a. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr 411 i 412. W ocenie organu I instancji zostały spełnione pozytywne przesłanki określone wart. 124 u.g.n., których zaistnienie warunkuje wydanie przez właściwy organ administracji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości. Udzielenie zezwolenia zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań z właścicielem gruntu. Wyjaśnione zostało, iż planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego dla tego obszaru planu miejscowego i mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego. Od ww. decyzji odwołanie w terminie złożył Z. P. . Odwołujący się podniósł, iż nigdy nie sprzeciwiał się wykorzystaniu nieruchomości na cel budowy sieci energetycznej. Wskazał na inną szerokość działek niż ta ujęta w decyzji Starosty. Ponadto zarzucił, że nie zostało wyjaśnione, na czym polegać będą ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Skarżący podniósł również, iż rokowania nie prowadził z nim inwestor lecz firma B. z siedzibą w O., zaś zaproponowane przez nią wynagrodzenie z tytułu służebności przesyłu jest za niskie. Starosta [...] , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przesyłając odwołanie wraz z aktami sprawy, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania, tj. zastosowania art. 132 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z 10 września 2018 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji oraz orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, odwołując się do treści art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że ww. przepis wprowadza dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Z akt sprawy wynika, że przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie polega na realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Celem publicznym w świetle powołanego przepisu jest bowiem budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości celem założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym rozbiórki istniejącej linii 110 kV relacji [...] - [...] oraz podwieszenia napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Organ wyjaśnił, że nie budzi również wątpliwości, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] - [...] 1) przewiduje realizację wskazanej inwestycji na omawianym terenie. Natomiast kwestią sporną w sprawie pozostaje okoliczność przeprowadzenia przed wszczęciem postępowania rokowań w celu uzyskania zgody na wykonanie planowanych prac. Przyjmuje się, że iż strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony wart. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane, ani w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. wynika jednak, że rokowania poprzedzające wydanie decyzji ograniczającej prawa właściciela nieruchomości muszą dotyczyć zgody na wejście na nieruchomość i zrealizowanie na niej określonych prac, przy czym organ podkreślił, że uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu. Z załączonych do wniosku A. S.A. z dnia [...] dokumentów wynika jednoznacznie, iż inwestor przedstawił właścicielowi działek nr 411 i 412 wyłącznie propozycję i warunki dotyczące ustanowienia służebności przesyłu. W piśmie z dnia [...] zatytułowanym " [...] " zostało wskazane, "przebudowa oraz późniejsza eksploatacja (t.j. konserwacja, remont, usuwanie awarii i inne niezbędne czynności) linii elektroenergetycznej wymagają możliwości stałego do niej dostępu. Wraz z ww. dokumentem przesłano Z. P. wzór umowy zobowiązującej do zawarcia aktu notarialnego o ustanowieniu służebności przesyłu. W piśmie z dnia [...], stanowiącym ponowną propozycję ustanowienia służebności przesyłu, wskazano, iż osiągnięcie porozumienia będzie możliwe jedynie w przypadku zaakceptowania przez obie strony warunków wykonywania służebności, jak i wysokości wynagrodzenia. Wobec braku aprobaty przez Z. P. przedstawionych przez pełnomocnika inwestora warunków ustanowienia służebności przesyłu, w piśmie z dnia [...] poinformowano właściciela gruntu o wyczerpaniu możliwości ugodowego ustalenia trwałego tytułu prawnego do nieruchomości. W ocenie Wojewody treść wymienionych pism świadczy bezsprzecznie o tym, że A. podjęła wprawdzie przed wszczęciem postępowania administracyjnego rokowania, ale odnosiły się one tylko i wyłącznie do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na obciążenie jej służebnością przesyłu, a nie dotyczyły czasowego wejścia na nieruchomość celem zrealizowania na niej określonych prac. Inwestor zainteresowany był wyłącznie uzyskaniem trwałego tytułu do gruntu. Cała korespondencja prowadzona pomiędzy nim a właścicielem nieruchomości dotyczyła wyłącznie warunków ustanowienia służebności przesyłu, która jest odrębną od uregulowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. instytucją. W ocenie Wojewody nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z rokowaniami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Organ podkreślił przy tym, że właścicielowi gruntu przedstawiona została przez inwestora jedynie jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy, a biorąc pod uwagę treść ww. przepisów wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja treści proponowanej umowy. W konsekwencji Wojewoda stanął na stanowisku, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie zostały przeprowadzone rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia terenu na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 nie doszło, ponieważ inwestor był zainteresowany wyłącznie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził korespondencję z właścicielem gruntu. Nie przedstawił Z. P. żadnej innej propozycji pomimo wskazania przez niego, że nie wnosi zastrzeżeń co do budowy linii energetycznej, jednak nie zgadza się z zaproponowaną kwotą wynagrodzenia i "oczekuje na inną propozycję". W odpowiedzi na takie stanowisko właściciela gruntu inwestor poinformował o zakończeniu rokowań, a zatem podejmowane przez niego działania ocenić należy jako pozorne. W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że służebność przesyłu, której warunki przedstawiła właścicielowi nieruchomości inwestor nie jest tym samym, co uzyskanie zgody na wykonanie prac, a zaproponowanie umowy dotyczącej służebności przesyłu nie może stanowić wypełnienia warunku, o którym mowa w 124 ust. 3 u.g.n. Z uwagi na powyższe zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie prowadzone z wniosku A. S.A. W skardze do sądu administracyjnego A. S.A. wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] podnosząc zarzuty naruszenia: art. 124 ust . 1 w zw. z 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz.U. z 2006 r. 156 poz.118 ze zm. poprzez błędną interpretację, sprzeczną z treścią i tych przepisów i charakterem cywilnoprawnym rokowań, tj. iż oferta złożona przez inwestora co do uzyskania trwałego tytułu do nieruchomości i brak konsensusu na proponowane warunki porozumienia oraz wynagrodzenia spełniała materialnoprawną przesłankę przeprowadzenia rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., co uprawniało inwestora do wystąpienia z wnioskiem z art. 124 ust. 1 u.g.n. i uzyskania pozytywnej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ II instancji błędnie przyjął, że: złożona przez wnioskodawcę oferta ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości w związku z przebudową linii wraz proponowanym wynagrodzeniem, nie przyjęta przez właściciela nie spełnia kryterium przeprowadzenia rokowań z art. 124 ust 3 ugn. Organ II instancji błędnie przyjął, że nie została spełniona przesłanka uniemożliwiająca wystąpienie z wnioskiem z art. 124 ust. 1 ugn i bezpodstawnie uchylił decyzje organu I instancji. Według stanowiska organu II instancji jedynie wystąpienie o wyrażenie zgody przez właścicieli na wykonanie prac budowlanych przebudowy linii spełniałoby kryterium rokowań (błędnie przez organ określone jako czasowe ograniczenie) z art. 124 ust. 3 u.g.n. Tymczasem Wnioskodawca złożył ofertę ustanowienia służebności przesyłu, co zdaniem skarżącego spełnia warunek przeprowadzenia rokowań, wskazany przepis nie zwiera formy, czy sposobu rokowań, wszelkie możliwe tytuły cywilnoprawne do nieruchomości określone w art. 3 pkt. 11 ustawy Prawo budowlane wchodzą w rachubę, a wybór należy do oferenta zgodnie z 66 kc. Właściciel nie wyraził zgody na proponowane warunki, tj. oferowaną formę korzystania z nieruchomości i wynagrodzenie, nie przedłożył własnej propozycji co do wysokości wynagrodzenia, a zatem przed złożeniem wniosku wyczerpano procedurę rokowań . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 6 grudnia 2018 r. uczestnik postępowania Z. P. poinformował, że inwestor wykonał już w [...] roboty modernizacji sieci energetycznej wchodząc bezprawnie na działki nr 411 i 412, a ponadto wskazał, że inwestor nie udzielił odpowiedzi na jego propozycję co do wysokości wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 124 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował też momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3236/15; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 87/16; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15). Z materiału dowodowego sprawy wynika, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzone były rokowania, o których mowa wart. 124 ust. 3 u.g.n. Inwestor przedstawił warunki zawarcia porozumienia w zaproszeniu do rokowań z 25 lipca 2017r. Jednocześnie w związku z pismem uczestnika postępowania z 5 września 2017r. nie wyrażającego zgody na proponowaną przez inwestora kwotę wynagrodzenia inwestor miał prawo uznać, iż rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. O ile zatem jest tak, jak widzi to uczestnik postępowania w piśmie z 6 grudnia 2018r. skierowanym do sądu, iż inwestor nie odpowiedział na jego propozycję co do wysokości wynagrodzenia, o tyle jednak nie oznacza to braku rokowań wymaganych przez art. 124 ust. 3 u.g.n. Brak odpowiedzi inwestora uznać należy za brak zgody na żądania uczestnika postępowania w zakresie wynagrodzenia. Zauważyć należy, że brak zgody właściciela nieruchomości na jeden z istotnych składników oferty inwestora (kwota rekompensaty dla właściciela za wyrażenie zgody) nie oznacza, że nie został dopełniony warunek prowadzenia rokowań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11 wskazał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby, gdy w ocenie którejś ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że brak pozytywnego dla skarżącego zakończenia rokowań w żadnym razie nie może stanowić o naruszeniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Innymi słowy skoro ustawa nie określa, jak mają przebiegać rokowania, to przyjąć należy, że wystarczy, iż jedna ze stron przedstawi propozycję, której nie zaakceptuje druga, prezentując własne stanowisko, nieaprobowane z kolei przez kontrahenta. To zaś oznacza, że rokowania są bezskuteczne. Z rokowaniami mamy zatem do czynienia, gdy każda ze stron przedstawi swoje żądania lub właściciel nie odpowie na propozycję inwestora. Brak konsensusu oznacza koniec rokowań. Nie oznacza natomiast, jak sugeruje organ w zaskarżonej decyzji, że rokowana były pozorne lub jednostronne. Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, że rokowania należy prowadzić do czasu "przekonania" kontrahenta, albo co do warunków porozumienia, albo co do braku możliwości jego osiągnięcia. W rozpoznawanej sprawie inwestor przestawił ofertę, której nie przyjął skarżący, artykułując własne oczekiwania w zakresie wynagrodzenia. Okoliczność, że kwota przedstawiona przez inwestora nie satysfakcjonowała właściciela nieruchomości nie wskazuje na iluzoryczność prowadzonych rokowań. Bezspornie dowodzi natomiast braku konsensusu i braku możliwości jego osiągnięcia z uwagi na daleko idące rozbieżności w zakresie prezentowanych stanowisk. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014r., sygn. akt I OSK 296/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych). Tym samym zaskarżona decyzja narusza też art. 124 ust. 1 u.g.n. z uwagi na przeprowadzenie rokowań. Nie jest trafne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowe rokowania odnosiły się tylko i wyłączenie do uzyskania zgody właściciela na obciążenie nieruchomości służebnością przesyłu. Przeczy jej już sama treść cytowanej wyżej odpowiedzi z [...] na ofertę inwestora, w którym wyraźnie stwierdzono brak zastrzeżeń właściciela nieruchomości " ... co do przebudowy istniejącej linii 110 kV .... ". Zatem wbrew wywodom zaskarżonej decyzji rokowania bynajmniej nie dotyczyły wyłącznie ustanowienia służebności przesyłu, zaś właściciel nieruchomości znał ich przedmiot, akceptując istotę inwestycji w postaci przebudowy linii elektroenergetycznej przebiegającej nad jego działkami. Stąd też nieskuteczna jest także argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, że cała korespondencja między inwestorem i właścicielem dotyczyła wyłącznie warunków ustanowienia służebności przesyłu. Jak wyżej wskazano korespondencja ta dotyczyła także istoty sprawy, w czym był zorientowany właściciel nieruchomości. Nadmienić przy tym wypada, że negatywny wynik rokowań nie pozbawia właściciela nieruchomości prawa domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności. Kwestie te pozostają jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. Jedynie na marginesie, gdyż wykracza to poza granice rozpoznawanej sprawy, podnieść należy w tym miejscu, że inwestor nie wskazał i wyjaśnił podstawy prawnej faktycznego wykonania w sierpniu 2018r. przebudowy linii 110 kV przed ostatecznym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, co ujawnione zostało w toku postępowania sądowego. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię art. 124 ust.3 w związku z art. 124 ust.1 u.g.n. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zmianami) należało orzec jak w sentencji. rp