II OSK 1335/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1243/18 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy i Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy i Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu odwołania Miasta Stołecznego Warszawy oraz Prezydenta m.st. Warszawy od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Decyzja z [...] lutego 2018 r. dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa Pomnika Ofiar Tragedii Smoleńskiej 2010 roku" i została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.). Jedyną stroną występującą przed organem I instancji był inwestor. Na to postanowienie Miasto Stołeczne Warszawa i Prezydent m.st. Warszawy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Podkreślił, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Również skarga nie odnosi się do prawidłowości decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę. Kognicja Sądu ograniczała się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W rozpatrywanej sprawie niedopuszczalność odwołania, zdaniem organu odwoławczego, wynika z faktu ostateczności decyzji Wojewody Mazowieckiego spowodowanej złożeniem przez inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. Sąd podkreślił, że jest to szczególna przesłanka niedopuszczalności odwołania, nie będąca jeszcze przedmiotem pogłębionych przemyśleń nauki prawa ani orzecznictwa sądów administracyjnych, gdyż art. 127a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego dopiero ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) i wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia prawa przeprowadzona przez organ odwoławczy jest błędna. W szczególności organy administracji dokonały wykładni zwężającej, zarówno art. 127a k.p.a., jak i przepisów ustawy Prawo budowlane określających komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W opinii Sądu, rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania powinno być wydane z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego oraz zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zasady tej nie należy przy tym traktować wyłącznie jako formalnego wymogu proceduralnego, ale jako standard ochrony praw podmiotowych. Sądy administracyjne wielokrotnie powtarzały, że z zasady dwuinstancyjności wynika, iż strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem I instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ II instancji. Każda sprawa winna być przy tym nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. W ocenie Sądu, przeprowadzenie przez GINB wykładni art. 134 oraz art. 127a § 2 k.p.a. bez uwzględnienia wartości i zasad konstytucyjnych doprowadziło do przyjęcia błędnej wykładni prawa. Sąd podał, że kontekst systemowy wykładni art. 127a k.p.a. prowadzi do dalszych ważnych ustaleń. Po pierwsze, powinno się przyjąć, że wskazany przepis stanowi formalny wyjątek (przepis szczególny, lex specialis) w stosunku do normy (zasady) dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. W związku z tym w myśl powszechnie przyjmowanej w polskiej kulturze prawnej paremii prawniczej należy kierować się dyrektywą wykładni, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Jeśli więc art. 127a § 1 k.p.a. stanowi, że "strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej", to należy przyjąć, że oświadczenie strony może skutecznie wiązać tylko tę stronę, która takie oświadczenie złożyła, ale nie może wywoływać skutków prawnych dla innych stron. Co więcej, wskazanie w wymienionym przepisie "strony" jako adresata uprawnienia do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia wszystkich stron prowadzonego postępowania. Ten obowiązek wynika też logicznie i jednocześnie celowościowo z art. 127a § 2 k.p.a. Przepis przewiduje bowiem doręczenie "oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania". Przepisy ustawy przyjmują więc założenie, że stron postępowania może być więcej niż jedna i zakres podmiotowy postępowania musi być każdorazowo ustalony przez właściwy organ. W sprawie będącej przedmiotem postępowania, GINB działający jako organ odwoławczy nie mógł mieć - w ocenie Sądu - wątpliwości, że ustalenie kręgu stron postępowania odwoławczego wymaga - zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stosowanym w związku z art. 3 pkt 20 p.b. - zbadania jaki "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Z akt sprawy - zdaniem Sądu - wynika, że GINB nie przeprowadził analizy kręgu stron postępowania odwoławczego w myśl przedstawionych reguł. Organ odwoławczy nie zbadał, ani nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego nie był uwzględniony właściciel nieruchomości sąsiednich - Miasto Stołeczne Warszawa, a także, czy fakt nadania działce inwestycyjnej statusu "terenu zamkniętego" wyklucza udział właściciela tej nieruchomości z postępowania. Podobnie nie odniesiono się do kompetencji i interesu prawnego Prezydenta m. st. Warszawy jako zarządcy drogi publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było przedwczesne, a zaskarżone postanowienie podjęto z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 134 oraz art. 127a § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego pomimo, iż w związku z faktem, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r. na skutek złożenia przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania stała się ostateczna i prawomocna organ odwoławczy nie był zobowiązany do ustalenia stron postępowania odwoławczego; 2. przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134, art. 127a k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. przez błędne uznanie, że GINB był zobowiązany do ustalenia stron postępowania odwoławczego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy GINB nie miał obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania w związku z faktem, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności na skutek złożenia przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy istotnej dla sprawy okoliczności uzyskania przez decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2018 r. przymiotu ostateczności i prawomocności, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w niniejszej sprawie, do którego sprowadzają się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, jest to, czy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r. na skutek złożenia przez stronę – inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania stała się ostateczna i prawomocna, wskutek czego organ odwoławczy nie był zobowiązany do ustalenia stron postępowania odwoławczego, a wniesione przez Miasto Stołeczne Warszawa i Prezydenta m.st. Warszawy odwołanie nie było w tej sytuacji dopuszczalne. Przepis art. 127a § 1 k.p.a. stanowi, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W myśl § 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Z unormowań tych wynika, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez jedną ze stron nie ma wpływu na uprawnienia pozostałych stron (mogą one skorzystać z prawa do wniesienia odwołania, albo mogą się go zrzec), a § 2 art. 127a k.p.a. wyraźnie stanowi, że decyzja staje się ostateczna i prawomocna po oświadczeniu o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. Brak przy tym zastrzeżenia, że unormowania te dotyczą wyłącznie stron, którym doręczono decyzję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. Po tym terminie odwołanie jej nie służy, ale może dochodzić swoich praw w trybie wznowienia postępowania (np. wyroki NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14, LEX nr 2108474; z 4 sierpnia 2015 r., II OSK 2296/14, LEX nr 1982788). W rozpatrywanej sprawie jedyną stroną, której doręczono decyzję, był inwestor, który – stosownie do art. 127a § 1 k.p.a. – zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Zrzeczenie to nie ma jednak wpływu na uprawnienia procesowe innych stron, nawet jeżeli nie brały udziału w postępowaniu. Skoro bowiem prawa do wniesienia odwołania może zrzec się strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona uczestnicząca w postępowaniu, której doręczono decyzję, złoży odwołanie, a jeżeli je złoży, to nawet jeśli uczyni to przed upływem 14 dni od doręczenia jej decyzji, nie skraca to terminu stronie, której decyzji nie doręczono. Wskazuje to na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy – jak w niniejszej sprawie – art. 28 ust. 2 p.b.), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Wbrew zatem twierdzeniom GINB, decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nie posiadała przymiotu ostateczności i prawomocności. W tej sytuacji obowiązkiem GINB było wszczęcie postępowania odwoławczego i zweryfikowanie twierdzeń podmiotów wnoszących odwołanie co do przysługującego im przymiotu strony oraz zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione przed upływem 14 dni od doręczenia decyzji jedynej stronie uczestniczącej w postępowaniu przed organem I instancji. W razie zaś negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej wnoszących odwołanie (ustalenia, że nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b.), GINB powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność przedmiotowego odwołania za wadliwe. Pomimo stosunkowo niedługiego obowiązywania art. 127a k.p.a. podobne stanowiska prezentowane były w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. prawomocne wyroki WSA w Lublinie z 28 listopada 2019 r., II SA/Lu 579/19, LEX nr 2865078; WSA w Krakowie z 10 lipca 2019 r., II SA/Kr 635/19, LEX nr 2706099). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 134 oraz art. 127a § 1 i 2 k.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 127a k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.