VII SA/Wa 1054/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" "organ I instancji") nakazał S. K. (dalej: "skarżący", "zobowiązany") rozbiórkę ogrodzenia o łącznej długości ok. 75,84 m, wybudowanego (od strony drogi oznaczonej nr ewid. [...]) na terenie obejmującym działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji") z [...] marca 2017 r. znak [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 lipca 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1206/17) odrzucił skargę skarżącego na ww. rozstrzygnięcie WINB z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi. Orzeczenie to – wobec niezaskarżenia przez żadną ze stron postępowania – stało się prawomocne. W związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku wskazanego w decyzji PINB z [...] lutego 2017 r., organ I instancji skierował do zobowiązanego upomnienie wzywające do wykonania tego obowiązku, które doręczono skarżącemu 15 listopada 2017 r. W dniu 12 grudnia 2017 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanemu 18 grudnia 2017 r., co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 119, art. 121 §1 i § 5, art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), nałożył na skarżącego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] lutego 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że kwota w wymiarze 10.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanego, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań przez niego w celu wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na ww. rozstrzygnięcie, WINB postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego WINB wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż zobowiązany nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją PINB z [...] lutego 2017 r. Wobec powyższego organ I instancji był uprawniony do nałożenia na skarżącego jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku - w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu II instancji, PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie ww. środek egzekucyjny, wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia. Innym, poza grzywną, środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w tej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał PINB w uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2018 r. Jednakże grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, zaś nie jest karą. Ponadto jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ obiektywnie powoduje dla zobowiązanego mniej dotkliwe konsekwencje ze względu na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Nadto wykonanie zastępcze generuje koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie WINB z [...] lutego 2018 r., domagając się jego uchylenia. W obszernym uzasadnieniu skargi zobowiązany opisał aspekty postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3318/14) z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze. Organ powinien jednakże porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego, nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać a priori o wyższym koszcie wykonania zastępczego (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (vide wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10). Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że decyzja PINB z [...] lutego 2018 r. nr [...] jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i podlega wykonaniu. Prawomocnym orzeczeniem z 12 lipca 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1206/17) tut. Sąd odrzucił skargę zobowiązanego na decyzję WINB z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie PINB z [...] lutego 2017 r. Wobec powyższego, organy egzekucji są zobligowane do wyegzekwowania ostatecznej decyzji organu powiatowego. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie do treści art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Natomiast art. 121 § 2 u.p.e.a. stanowi, że zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Według art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Z kolei art. 121 § 5 u.p.e.a. przewiduje, iż wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zarówno w toku postępowania egzekucyjnego, jak i w skardze do tut. Sądu zobowiązany podnosił argumenty podważające zasadność decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Tymczasem w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na stronę obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Innymi słowy, w ramach postępowania egzekucyjnego organ nie ma możliwości dokonania analizy prowadzonego postępowania. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.p.e.a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak stwierdził NSA w wyroku z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2461/16, w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (części obiektu budowlanego), organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek. Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. W sytuacjach, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (egzekwuje własne decyzje), mógłby zbadać decyzję pod względem merytorycznym, ale już nie jako organ egzekucyjny, lecz jako organ wydający decyzję. W światle powyższego, obszerna argumentacja skargi, skoncentrowana na podważeniu prawidłowości wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz sposobu procedowania organów nadzoru budowlanego w ramach jej wydawania, nie może zostać uwzględniona w ramach postępowania egzekucyjnego. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja PINB z [...] lutego 2017 r. nr [...], dopóty organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad ogólnych stanowionych przez k.p.a. ani przepisów u.p.e.a. Dodatkowo wskazać trzeba, iż ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania decyzji rozbiórki ogrodzenia przez skarżącego. Zarówno częściowe wykonanie tego obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowi przesłanki zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę skierowano do rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a.